|
Het zit fout tussen de oren
Een waslijst aan maatregelen is de
afgelopen jaren genomen om het aantal WAO'ers terug te dringen.
Ogenschijnlijk zonder resultaat. Met zieke werknemers gaat het al mis
voordat zij in de WAO komen.
Jutta Chorus en Joke Mat
NEDERLAND IS wereldkampioen arbeidsongeschikten. We hebben er 900.000,
onvergelijkbaar veel meer dan de omringende landen. Als Nederland
relatief even veel WAO'ers had als Duitsland, zouden het er 280.000
zijn. Dat hoge aantal leidde aan het begin van dit decennium tot de
WAO-crisis en dat bijna even hoge aantal leidt negen jaar later tot een
nieuw golfje van paniek. Toch heeft zich tussen toen en nu een revolutie
voltrokken.
Arbeidsongeschikten werden massaal herkeurd en in veel gevallen weer de
arbeidsmarkt opgestuurd. Aan de WAO verslaafde sociale partners zijn
gedwongen afgekickt. De overheid privatiseerde de Ziektewet en schoof de
rekening voor het eerste ziektejaar door naar de werkgevers.
Aanvankelijk leken deze maatregelen te werken. Drie jaar lang daalde het
aantal WAO'ers. Tot twee jaar geleden. Wat ging er mis?
De Nederlandse Wet op de arbeidsongeschiktheid is uniek in de wereld. De
oorzaak van de aandoening - of die thuis of op het werk is opgelopen -
heeft geen invloed op de uitkering. Verder wordt de WAO'er in principe
niet volledig afgekeurd, maar voor een bepaald percentage. Daarvoor
krijgt hij een uitkering, een tijdelijke subsidie om rond te kunnen
komen van zijn lagere salaris.
Zo is de theorie. Maar de praktijk is van het begin af anders geweest.
Terwijl de politiek toekeek, ontwikkelde de WAO zich in de jaren
zeventig en tachtig tot riante afvloeiingsregeling. Wilde een werkgever
iemand kwijt, om welke reden ook, dan loodste hij hem naar de WAO. Ook
een werknemer die nog tot enig werk in staat was, ontving in de meeste
gevallen het volle pond. In twintig jaar verzevenvoudigde het aantal
arbeidsongeschikten.
Pas in de loop van de jaren tachtig volgden de eerste politieke
ingrepen. Althans, pogingen daartoe. De uitvoerende instanties,
bolwerken van de sociale partners die toezicht hielden en keuringen
verrichtten, legden nieuwe richtlijnen eenvoudig naast zich neer. De WAO
was immuun geworden voor politieke bemoeienis.
In de rampzalige `WAO-zomer' van 1991 steeg het aantal
arbeidsongeschikten tot boven de 900.000. Politici verbonden hun lot aan
zoveel zieken en namen drastische maatregelen. Jonge werknemers die
arbeidsongeschikt raakten kregen een veel lagere uitkering. Maximaal om
de drie jaar zou herkeuring plaatshebben volgens een nieuw, strenger
criterium. De arbeidsongeschiktheid moest rechtstreeks en objectief uit
de aandoening voortvloeien. Dan zou er een einde komen aan vage
psychische klachten en lage rugpijn.
Iedereen onder de vijftig die al een WAO-uitkering had, zou volgens het
nieuwe criterium worden herkeurd. Bij de beoordeling was het vroegere
beroep niet langer van belang. Het ging erom welke `algemeen
geaccepteerde' arbeid de WAO'er nog kon verrichten. Zo'n 335.000
arbeidsongeschikten tussen de 35 en 45 jaar werden tussen 1994 en 1998
herkeurd.
Ook voor de werkgevers werd de WAO minder aantrekkelijk. Naast de
verplichting in het eerste ziektejaar 70 procent van het loon door te
betalen, kregen zij vorig jaar te maken met `premie-differentiatie'. Hoe
meer arbeidsongeschikten een bedrijf telt, hoe hoger de WAO-premie zal
zijn die de werkgever moet betalen. Bovendien moet elke werkgever sinds
vorig jaar een contract hebben met een arbodienst, een bedrijf dat zieke
werknemers begeleidt en de arbeidsomstandigheden verbetert. De
arbodiensten, zo was het idee, zouden voorkomen dat zieke werknemers
ooit de WAO bereikten.
Weer bleek de praktijk weerbarstig. Keuringsartsen gingen op aandringen
van de Tweede Kamer, overstelpt met noodkreten van `schrijnende
gevallen', al gauw weer soepeler keuren. Oudere werknemers werden
ontzien, vage klachten weer serieus genomen. De lagere WAO-uitkering,
het `WAO-gat', werd voor het overgrote deel van de werknemers
gecompenseerd in CAO's. Volgens econoom L. Aarts, die in 1990 met zijn
collega Ph. de Jong promoveerde op de WAO, hebben werknemers er nog
steeds te weinig belang bij snel weer aan het werk te gaan. ,,Ze krijgen
gewoon de volledige uitkering betaald.''
De werkgevers deden min of meer hetzelfde. Zij sloten op grote schaal
`verzuimverzekeringen' af tegen de ziektekosten in het eerste jaar en
`premiedempingsverzekeringen' tegen de hogere WAO-premie. Het verplichte
contract met de arbodienst bleef veelal beperkt tot een zogenoemd
`tientjespakket', de afspraak dat een bedrijfsarts van de arbodienst een
zieke na enkele dagen zou controleren. Begeleiding van langdurig zieken
bleef uit, terwijl juist zij het grootste risico lopen in de WAO terecht
te komen. De arbodiensten, commerciele bedrijven met grote onderlinge
concurrentie, gingen niet tegen de werkgevers in. Dan konden ze naar hun
contract fluiten.
Na een aanvankelijke daling van het aantal arbeidsongeschikten hadden de
maatregelen uiteindelijk weinig effect op de WAO-statistiek. Uit de
meest recente cijfers blijkt dat het aantal nieuwe WAO'ers vorig jaar
nauwelijks lager was dan in 1991. Ook het aandeel van gedeeltelijk ten
opzichte van volledig arbeidsongeschikten is vrijwel niet gestegen.
Vorig jaar gingen meer mensen met psychische klachten de WAO in dan in
'91. En, het belangrijkste: de afgelopen twee jaar is het aantal nieuwe
WAO'ers weer fors gestegen. Hoe komt dat?
In de eerste plaats door de vergrijzing, denken WAO-onderzoekers Aarts
en De Jong. Een natuurlijke oorzaak waaraan niemand iets kan doen.
Verder wijzen ze erop dat de herkeuringsoperatie bijna ten einde is,
waardoor minder mensen de WAO zullen verlaten.
Maar mogelijk falen ook de uitvoerende instanties. Het toezichthoudend
orgaan Ctsv heeft al vorig jaar de te late keuring door de
WAO-uitvoeringsinstellingen aan de kaak gesteld. In 1998 had een vijfde
van alle keuringen te laat plaats. De mensen die dit betreft krijgen
meestal ongezien de hoogst mogelijke uitkering, en dat wordt vaak niet
meer gewijzigd.
J.F. Buurmeijer, in 1993 voorzitter van een parlementaire
enquetecommissie die de uitvoering van de sociale zekerheid onderzocht,
noemt de gescheiden rollen van arbodiensten en WAO-uitvoerders de
grootste `weeffout' in de hele operatie van de jaren negentig. ,,De fout
is dat de arbodiensten geheel zelfstandig werken, in opdracht van de
werkgevers. Het eerste ziektejaar is zo verregaand geprivatiseerd dat,
als het fout gaat, pas na een jaar duidelijk wordt hoe het zit. Dat is
de put dempen als het kalf verdronken is.'' Buurmeijer, inmiddels
voorzitter van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv),
ziet een oplossing in publiek toezicht op de arbodiensten. ,,Alles wat
rond de WAO gebeurt wordt verantwoord tot en met. Maar over
ziekteverzuim en de bestrijding daarvan in het eerste jaar weten we
nagenoeg niets. We zouden de arbodiensten wettelijk moeten verplichten
dat bij te houden, op dezelfde manier als uitvoerders van de WAO.'
De politiek heeft vooral uitgehaald naar de keuringsartsen - er is nog
steeds geen vertrouwen dat zij alleen mensen die echt arbeidsongeschikt
zijn de WAO insluizen. Maar volgens Aarts en De Jong is het
keuringsklimaat sterk verbeterd. Zonder strengere criteria was het
aantal arbeidsongeschikten volgens hen in 1998 uitgekomen op 1,1
miljoen. Ook Buurmeijer ziet geen heil in strenger keuren, maar vindt
wel dat de keuringspraktijk verbeterd kan worden. Daarom bepleit hij een
grotere controle op de artsen, nog groter dan staatssecretaris
Hoogervorst (Sociale Zaken) onlangs heeft voorgesteld. ,,Ik denk aan
steekproeven, intercollegiale toetsing, de mogelijkheid van
contra-expertise voor de herbeoordeling van twijfelgevallen.''
Buurmeijer verwacht dat de hogere premies die bedrijven met veel
arbeidsongeschikten moeten gaan betalen over enkele jaren wel degelijk
effect zullen hebben. Is het niet via de werkgevers, die zich hiertegen
verzekeren, dan wel via de verzekeraars, die op hun verzuimverzekeringen
de afgelopen jaren honderden miljoenen guldens verlies hebben geleden.
Zoals zij de autoschade proberen te beperken door premieverhogingen door
te voeren of airbags en alarmsystemen te propageren, zo binden zij nu de
strijd aan met de WAO- schade. Zij eisen van werkgevers dat die goede
contracten sluiten met arbodiensten, zodat veel aan verzuimbestrijding
en werkhervatting wordt gedaan. Ze kopen arbodiensten en gaan allianties
aan met uitvoeringsinstellingen. Op deze manier, verwacht Buurmeijer,
neemt het aantal nieuwe arbeidsongeschikten de komende jaren af.
Maar gerust is hij niet. Ondanks alle maatregelen is de samenleving niet
anders over arbeidsongeschiktheid gaan denken, constateert hij. Nog
steeds is `WAO' synoniem met `helemaal niet meer kunnen werken'. ,,Als
je mij vraagt: hebben we de WAO anders tussen de oren zitten dan tien
jaar geleden, dan heb ik het idee dat dat niet het geval is. Iedereen
kruipt nog steeds in de schuttersputjes zodra het om de WAO gaat. De
echte cultuuromslag is niet gemaakt. Je moet zeggen: in de WAO kan nodig
zijn. Maar ga ervan uit dat het tijdelijk is.''
| 
