Comité van onafhankelijke deskundigen
|
| · Inleiding
· Toerisme · "Med"programma's
· ECHO · Leonardo da
Vinci · Beveiligingsbureau · · Nucleaire Veiligheid · Gevallen Van Favoritisme · Slotopmerkingen · Bijlage · |
7.1. Regelgeving- en begrotingskader
7.2. Organisatiestructuur
7.3. Het verslag van de Rekenkamer
7.4. Delegeren van verantwoordelijkheden
7.5. De overeenkomsten
7.6. Uitvoering en follow-up van de projecten
7.7. Conclusies
7.8. Verantwoordelijkheden van de commissarissen
7.1.1. Sinds de resolutie van de Raad van 22 juli 1975 die de rol omschrijft die zij moet spelen op het gebied van nucleaire veiligheidsvraagstukken, moet de Commissie optreden als katalysator voor initiatieven van de lidstaten, naar een gemeenschappelijk standpunt zoeken bij internationale organisaties en naar harmonisatie streven van veiligheidseisen en -criteria om aan de Raad ontwerpen voor communautaire regelgeving voor te leggen die zo goed mogelijk op dit terrein zijn afgestemd.
7.1.2. Naar aanleiding van het ongeluk met eenheid 4 van de kerncentrale van Tsjernobyl in 1986 is de internationale gemeenschap begonnen met het bepalen van de risico's die de wereld loopt als gevolg van het park aan kerncentrales van Sovjet-Russische oorsprong die voornamelijk zijn gericht op het voldoen aan productie-eisen, en waarbij kwesties van veiligheid of milieuoverwegingen werden verwaarloosd. Zo heeft de Europese Gemeenschap van 1990 tot 1997 848,5 miljoen ecu toegewezen aan programma's op het gebied van nucleaire veiligheid, waarvan 786,1 via de programma's PHARE en TACIS. Deze kredieten zijn bestemd ter ondersteuning en bespoediging van de nationale programma's ter verbetering van de veiligheid; niet om deze verantwoordelijkheid van de schouders te halen van de landen die deze hulp ontvangen. De waarde van de communautaire hulp vertegenwoordigt ongeveer 1% van de kosten die gemaakt moeten worden om de 65 betrokken centrales op een aanvaardbaar niveau te brengen.
7.1.3. De communautaire hulp op het gebied van de nucleaire veiligheid wordt voornamelijk in het kader van de programma's PHARE en TACIS verleend en vertegenwoordigt respectievelijk 2% en 20% van de vastleggingen van deze programma's. De verdeling van deze vastleggingen is als volgt:
§ operationele veiligheid en bijstand ter plaatse 38%
§ generieke studies, veiligheid van het ontwerp 21%
§ splijtstoffen, afvalstoffen 14%
§ bijstand aan veiligheidsautoriteiten 10%
§ subsidie aan Russische en Oekraïense instituten (ISTC en USTC) 10%
§ programmering, beheer en evaluatie 5%
§ diversen 2%
7.1.4. Het juridische kader van deze maatregelen wordt gevormd door de TACIS- en PHARE- verordening. Voor TACIS betreft het de besluiten van de Raad van 15 juli 1991, 19 juli 1993 en 4 juli 1996 inzake de communautaire ondersteuning van de economische omschakeling, allereerst in de Sovjetunie, maar vervolgens ook - om rekening te houden met de politieke ontwikkeling - in Rusland en de andere Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) alsmede Mongolië.
7.1.5. De regelgeving die geldt voor PHARE is het besluit van de Raad van 18 december 1989 inzake economische hulp aan Hongarije en Polen, met de daaropvolgende wijzigingen waarmee deze hulp werd uitgebreid tot de landen van Midden- en Oost-Europa (MOEL).
7.1.6. Tenslotte neemt de Commissie ieder jaar een programma voor nucleaire veiligheid aan in het kader van TACIS en PHARE.
7.1.7. Andere regelgeving is het Financieel Reglement en de uitvoeringsbepalingen daarbij, alsmede de interne regels van de Commissie op het gebied van de uitvoering van de begroting. Er moet in dit verband aan herinnerd worden dat de goedkeuring en toewijzing van transacties die door de Gemeenschap worden gefinancierd ten behoeve van ontvangers van buitenlandse hulp worden geregeld in de artikelen 113 tot en met 119 van het Financieel Reglement, in afwijking van de bepalingen van titel IV. Alleen overeenkomsten voor de levering van diensten die worden gesloten ten behoeve van de Commissie vallen onder de artikelen 56 tot en met 64 bis van titel IV, afdeling 1, dat wil zeggen onder de gewone bepalingen.
Artikel 118 houdt onder meer het volgende in:
§ werkzaamheden van geringe omvang of korte duur
§ werkzaamheden opgedragen aan instellingen of verenigingen
zonder winstoogmerk
§ werkzaamheden ter voortzetting van reeds aangevangen
werkzaamheden
§ wanneer de aanbesteding zonder resultaat is gebleven.
7.1.8. In het kader van de programma's PHARE en TACIS kunnen overeenkomsten met wederzijds goedvinden worden gesloten tot aan een bedrag van 200.000 ecu (300.000 ecu aanvankelijk).
7.2.1. De Commissie treedt op als ordonnateur voor uitgaven die te maken hebben met nucleaire veiligheid voor de MOEL en de NOS. Er is besloten de Commissaris die verantwoordelijk is voor de buitenlandse betrekkingen in dezen bevoegd te verklaren. Van 1990 tot 1997 waren de verantwoordelijke Commissieleden:
§ van 1989 tot januari 1993: de heer Andriessen
§ van januari 1993 tot januari 1995: Sir Leon Brittan
§ van januari 1995 tot januari 2000: de heer Van den Broek
7.2.2. Het beheer wordt gevoerd door DG IA, dat in totaal te Brussel 560 ambtenaren en andere personeelsleden telt (204 ambtenaren van de rang A en 29 gedetacheerde nationale deskundigen), en meer in het bijzonder eenheid 1AC5, die belast is met de nucleaire veiligheid en de coördinatie van de maatregelen in de sector energie. Verscheidene andere directoraten-generaal houden zich bezig met vraagstukken die te maken hebben met nucleaire zaken, en ook de gemeenschappelijke dienst RELEX (SCR), die in 1998 werd opgericht en die voornamelijk bestaat uit ambtenaren die afkomstig zijn van DG IA.
7.2.3. Een Comité PHARE/TACIS, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en dat wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie, wordt geraadpleegd over projecten die het door de Commissie voorgelegd krijgt. Als het Comité geen uitspraak kan doen of als het een negatief advies uitbrengt, kan de Commissie haar project aan de Raad voorleggen.
7.3.1. In haar speciale verslag nr. 25/98 (PB C 35/1 van 9.2.1999), dat betrekking heeft op door de Europese Unie uitgevoerde acties op het gebied van de nucleaire veiligheid in Midden- en Oost- Europa en in de Nieuwe Onafhankelijk Staten (periode 1990 tot en met 1997) levert de Rekenkamer kritiek op de benadering van de Commissie, de wijze waarop zij de acties beheert en de mobilisatie van de kredieten, terwijl tevens kritiek wordt geleverd op de zwakke resultaten.
7.3.2. Met name de volgende punten worden gelaakt:
De Commissie heeft op deze kritiek geantwoord (dit document is gevoegd bij het verslag van de Rekenkamer) en heeft aanvullende informatie verstrekt aan het Comité van onafhankelijke deskundigen.
7.4.1. De met de programma's belaste eenheid DG IA beschikte, wat het aantal personeelsleden en wat expertise betrof, niet over het noodzakelijke personeel voor het opzetten van de programma's voor nucleaire veiligheid, om daarop toe te zien en om de uitvoering daarvan te controleren. Om deze reden heeft de Commissie een aantal van haar verantwoordelijkheden gedelegeerd naar de Twinning Program Engineering Group (TPEG), alsmede aan voorzieningsagentschappen. Dit gebeurde op zo grote schaal dat de Rekenkamer van mening was dat de onafhankelijkheid van de instelling in gevaar kwam.
De TPEG
7.4.2. De TPEG werd 24 juli 1992 ingesteld, omdat de Commissie wilde steunen op één enkele structuur, bestaande uit de elektriciteitsproducenten van de Europese Gemeenschap met kennis van zaken op het gebied van nucleaire drukwaterreactoren. De TPEG is een consortium dat bestaat uit de EDF (Frankrijk), TRACTEBEL (België), MAGNOX (Verenigd Koninkrijk), DTN (Spanje), VGB die voor Duitsland de vertegenwoordiger is van elektriciteitsbedrijven RWE, KKE en GKN GmbH, ENEL (Italië), GKN (Nederland) en IVO/TVO (Finland).
7.4.3. De TPEG heeft een zeer belangrijke rol bij de opzet van de programma's gehad. In haar speciale verslag bleek de Rekenkamer van mening dat de Commissie voor de opstelling van het programma uitzonderlijk veel van haar verantwoordelijkheden uit handen had gegeven, wat haar autoriteit en onafhankelijkheid in gevaar had gebracht (vgl. paragraaf 2.7.).
7.4.4. In zijn antwoord aan de Rekenkamer en het Comité van deskundigen heeft DG IA erop gewezen dat de TPEG niet helemaal alleen verantwoordelijk was voor de programmering, en dat zij zelf de strategische lijnen had uitgezet. Bovendien hadden haar diensten en deskundigen van de lidstaten de voorstellen van de TPEG bekeken, voordat de programma's door de Commissie werden aangenomen, na een advies van het Beheerscomité PHARE/TACIS. In feite was DG IA de mening toegedaan dat gebruikmaking van de TPEG in werkelijkheid de onafhankelijkheid van de expertise ten goede was gekomen, omdat alle exploitanten van kerncentrales van de lidstaten hierin waren vertegenwoordigd en niet alleen maar een paar van hen. Enkele gebieden hoorden trouwens niet tot het werkterrein van de TPEG, zoals de controle op nucleaire stoffen, de heropwerking van nucleaire afvalstoffen, de veiligheidsautoriteiten en tot op zekere hoogte, de bijstand ter plaatse.
7.4.5. De TPEG werd betrokken bij het opstellen van vrijwel het gehele referentiekader van de projecten "design safety", de programma's TACIS 1991 en volgende en de programma's PHARE vanaf 1992-1993. Door haar in te schakelen kon de homogeniteit van de projecten worden gewaarborgd.
7.4.6. Vanaf 1996 bevatten de TACIS-voorschriften een bepaling die inhield dat het verboden was dat een onderneming die had deelgenomen aan de omschrijving van het project ook meedeed aan de verwezenlijking ervan. De TPEG kon dus niet meedoen aan het opstellen van projecten als haar leden wensten mee te doen aan de uitvoering in de praktijk. Om deze reden werd het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) belast met het opstellen van het referentiekader voor de projecten "design safety" vanaf de programma's 1996 voor TACIS en vanaf 1998 voor PHARE. De projectmedewerking van het GCO gaat tot nog vroeger terug, omdat het ook uitvoering gaf aan alle projecten met betrekking tot de controle van nucleair materiaal sinds 1994 en meedeed aan de evaluaties van TACIS 1991, waarbij het op grond van zijn vroegere status echter niet gerechtigd was om actiever op het gebied van nucleaire veiligheid in te grijpen.
7.4.7. Het GCO biedt aanzienlijke voordelen op grond van zijn onafhankelijkheid, maar het kan niet alle noodzakelijke deskundigheid bieden met betrekking tot de uitvoering van de programma's. Daarom moet de Commissie ook in de toekomst deels blijven steunen op de industrie van de sector nucleaire elektriciteitsopwekking van de lidstaten van de Europese Unie.
7.4.8. In januari 1999 werd de TPEG opgeheven.
Voorzieningsagentschappen
7.4.9. De Commissie doet regelmatig een beroep op voorzieningsagentschappen voor het uitvoeren van ingewikkelde en van grootschalige projecten. Volgens de Rekenkamer heeft de plaats van deze agentschappen tussen de Commissie en de exploitanten van Europese kerncentrales, belast met de bijstand ter plaatse, de uitvoering van de programma's bemoeilijkt, bijgedragen aan het ontstaan van vertragingen en aanleiding gegeven tot excessief grote voorschotten waardoor op kunstmatige wijze het kredietmobiliseringspercentage werd verhoogd. Het beroep op voorzieningsagentschappen was echter onvermijdelijk. De diensten van de Commissie waren niet in staat zich te belasten met het beheer van de projecten (organiseren van aanbestedingen, volgen van de evaluaties, onderhandelen over de contracten, storting van de betalingen, enz.), omdat zij niet over de vereiste expertise beschikten. Het alternatief voor het gebruikmaken van voorzieningsagentschappen zou zijn geweest om deze taken toe te vertrouwen aan de elektriciteitsbedrijven die belast waren met de bijstandsverlening ter plaatse, maar in de periode 1993-1994 achtte DG XX - Financiële controle, deze oplossing onaanvaardbaar omdat dan te veel bevoegdheden zouden zijn toevertrouwd aan firma's die al op grote schaal waren betrokken bij het programma (TPEG). DG IA besloot daarom de agentschappen in te voeren als een soort tegenwicht om hulp te verlenen bij de administratie van de leveringscontracten, waarbij de agentschappen de verplichting kregen zich bij de aankoopprocedures te houden aan nauwkeurig omschreven regels.
7.4.10. De procedure die het Financieel Reglement voor overeenkomsten inzake diensten voorschrijft, is de niet-openbare aanbesteding. Contracten met voorzieningsagentschappen zijn echter vaak op basis van wederzijds goedvinden gesloten om de continuïteit van de levering van diensten te waarborgen. Bij deze contracten gaat het in het algemeen om lagere bedragen dan die in verband met de toewijzing van overeenkomsten met wederzijds goedvinden in de programma's TACIS en PHARE.
7.4.11. Als het om een eerste contract ging, werden de diensten van de agentschappen betaald op basis van een forfaitair honorarium. Daarna werden de geleverde prestaties gefinancierd met een vast percentage, gekoppeld aan het bedrag van de uitrustingen. De betalingen werden gekoppeld aan het tempo waarin de leveranties plaatsvonden. De honoraria van de agentschappen hangen ook af van de mate van complexiteit van de gevraagde specifieke prestaties.
7.4.12. De verantwoordelijkheden van de agentschappen zijn in hun respectieve contracten uiteengezet, met name op het punt van de voorbereiding van de dossiers voor de aanbestedingen. De agentschappen zijn er verantwoordelijk voor dat hun specificaties een neutraal karakter hebben en zij belasten zich onder controle van de Commissie met het openen van de aanbiedingen en leggen haar het definitieve evaluatieverslag voor, alsmede de contractdocumenten voor de aanschaf van uitrustingen. Zij werken ook samen met de bedrijven ter plaatse die een omschrijving van de technische specificaties geven en de evaluatie van de aanbiedingen organiseren.
7.4.13. In 1996 werd in de procedures van toepassing op aankopen via agentschappen overgegaan tot een precisering en standaardisering van de beschrijving van de rol van de diverse partijen (Commissie, adviseur ter plaatse, agentschap en begunstigden).
7.4.14. De agentschappen hebben de volgende verantwoordelijkheden:
7.4.15. De Rekenkamer had sterke kritiek op het feit dat de aan de agentschappen gestorte bedragen te veel vergden van de uitvoering van de begroting op het punt van het volume van de contracten en dat ze ook geen weerspiegeling waren van de daadwerkelijk gesloten contracten (op een gestort bedrag van 167 miljoen ecu vertegenwoordigden 44,06 miljoen ecu het bedrag van de contracten die door de agentschappen in 1997 waren gesloten). Omdat bovendien het grootste gedeelte van de contracten aan het eind van het jaar zou zijn gesloten, zou dit de benutting van de kredieten aan het eind van het begrotingsjaar blijven verbeteren. Bovendien vertegenwoordigde de rente op de bedragen belangrijke sommen die noch boekhoudkundig verwerkt, noch gecontroleerd werden door de diensten van de Commissie.
7.4.16. De verantwoordelijke Commissaris heeft het Comité van deskundigen geantwoord dat de uitbestede werkzaamheden niet in real time in alle bijzonderheden bij de Commissie boekhoudtechnisch worden bijgehouden. Zij worden door de diensten van DG IA, en daarna door het GCO, in het kader van regelmatige rapporten bekeken. Voor de rente wordt in deze rapporten een boekhoudkundige verantwoording afgelegd, en deze wordt aan het einde van de contracten met de voorzieningsagentschappen aan de Commissie teruggestort.
De onderhandse overeenkomsten
7.5.1. Sinds het begin van de programma's heeft de Commissie zonder inschrijvingsprocedure overeenkomstig artikel 118, lid 2, van het Financieel Reglement, voor omvangrijke bedragen aan dienstenovereenkomsten gesloten. 192 miljoen van de 610 miljoen ecu, dat wil zeggen 31% van de overeenkomsten, zijn rechtstreeks aanbesteed.
7.5.2. DG IA verdedigt deze procedure door te wijzen op de uitzonderlijke aard van de activiteiten. Rechtstreekse overeenkomsten zijn met name toegepast voor bijstand op lokatie, daar de diensten van de Commissie voor overeenkomsten die een groot aantal nucleaire installaties betroffen, een beroep hebben willen doen op de exploitanten van centrales in de Unie.
7.5.3 Tijdens de hoorzitting van het Comité van deskundigen heeft de Commissaris verklaard dat onderhandse overeenkomsten in het algemeen uitsluitend de dienstverlening betroffen (programma's voor bijstand aan veiligheidsinstanties en overeenkomsten met electriciteitsleveranciers in de Unie betreffende bijstand op lokatie) en dat de controle van de kosten in overleg met de Financieel Controleur is uitgevoerd tegen uurtarieven die zijn vastgesteld op basis van de uitkomsten van een twintigtal openbare inschrijvingen voor de "design safety"-projecten van het programma 1991, die in februari en maart van 1993 zijn geëvalueerd.
7.5.4. Ondanks de verzoeken van de exploitanten van kerncentrales zijn de tarieven sinds het begin ongewijzigd gebleven. Daar niet is aangetoond dat de kosten te hoog waren, zijn de diensten van de Commissie van mening dat zij de communautaire schatkist naar behoren hebben beheerd.
7.5.5. Aangezien de omvang van de werkzaamheden de aanpassingsvariabele vormden, is deze omvang op gedetailleerde wijze beschreven in het referentiekader dat per geval is behandeld. De aanbiedingen zijn geanalyseerd en besproken voordat er contracten zijn gesloten, maar de juridische middelen om contracten te controleren zijn niet specifiek afgestemd op de nucleaire programma's, daar zij voor alle TACIS- en PHARE-overeenkomsten hetzelfde zijn.
Het afwijkende kader dat door de DG XX is aanvaard - Financiële controle
7.5.6. Op 12 juli 1994 is de Financieel Controleur akkoord gegaan met een afwijkend kader dat werd voorgesteld door DG IA en dat ervan uitging dat de overeenkomsten inzake de veiligheid van kerninstallaties werden omschreven als toelichtingen die het mogelijk maakten zonder voorafgaande toestemming van de Financiële controle afwijkingen goed te keuren. Het betrof de volgende soorten contracten:
! Engineeringovereenkomsten
7.5.7. Deze overeenkomsten maken het mogelijk de kerninstallaties in het Oosten te verbeteren via Europese know-how. Hoewel de meeste van deze contracten kunnen worden gesloten na beperkte inschrijving, bleken in ongeveer 20% van de gevallen rechtstreekse overeenkomsten noodzakelijk om werkzaamheden te kunnen volgen die voortvloeien uit voorgaande projecten, of omdat er voor de Instelling technische redenen zijn zich tot een bepaalde contractpartij te wenden, aangezien deze beschikt over deskundigheid in een specifieke technologie.
! Overeenkomsten inzake installaties
7.5.8 Deze categorie overeenkomsten is op een na de belangrijkste en maakt afwijkingen noodzakelijk, hetzij wegens het beperkte aantal leveranciers waardoor gebruik moet worden gemaakt van de beperkte inschrijvingsprocedure en niet van de algemene inschrijvingsprocedure, hetzij omdat het, om technische of dringende redenen noodzakelijk is te werk te gaan via rechtstreekse overeenkomsten. De aanschaf van installaties verloopt, met name in de sector reserveonderdelen waar een verandering van leverancier onmogelijk was, via onderhandse overeenkomsten.
! Overeenkomsten met de veiligheidsinstanties
7.5.9. Het zou wat deze dienstenovereenkomsten betreft onjuist zijn geweest een openbare inschrijving te organiseren: de instanties voor veiligheid en regelgeving van de Unie zijn verenigingen zonder winstoogmerk of publiekrechtelijke verenigingen en zij vertegenwoordigen ieder een bepaald technisch systeem. Indien na een verzoek om openbare inschrijvingen één enkele Europese partner werd gekozen, zou het naar het Oosten overgedragen stelsel een eerste deel vormen van een markt waar men vervolgens niet meer onder uitkomt. Om dit soort problemen te vermijden, zijn de vijf jaarcontracten met een waarde van ongeveer 8 à 10 miljoen ecu rechtstreeks gesloten met een combinatie van deze nationale instanties die hadden besloten hun kennis te combineren, hetgeen hen in staat heeft gesteld op samenhangende en evenwichtige wijze bijstand te bieden.
! Overeenkomsten betreffende bijstand op lokatie
7.5.10. Gezien het beperkte aantal exploitanten van kerncentrales in de Europese Unie en gezien de geringe belangstelling die exploitanten uit het Westen hebben getoond voor dit soort actie, zijn de overeenkomsten die in eerste instantie waren gesloten via rechtstreekse onderhandelingen op dezelfde basis verlangd. Dit betrof in 1994 negen overeenkomsten, waarmee jaarlijks een bedrag gemoeid was van 15 à 18 miljoen ecu.
! Overeenkomsten betreffende know-how of onderzoek
7.5.11. Dit marktaandeel betreft bijna 6 miljoen ecu en honderd overeenkomsten per jaar om aan de Commissie technische diensten te verlenen om haar te helpen bij de opstelling van het programma van nucleaire veiligheid, de beste operationele keuzen te maken en de projecten te volgen en te evalueren. Deze contracten zijn onderhands gesloten met TPEG, het multinationaal consortium van exploitanten van kerncentrales dat op initiatief van de Commissie is opgericht.
! Joint venture-overeenkomsten
7.5.12. Vanwege hun aard kunnen deze contracten op basis van partnerschap uitsluitend worden gesloten via rechtstreekse overeenkomst.
7.5.13. De afwijkingen van de gebruikelijke procedures voor openbare inschrijvingen komen voort uit:
§ de oligopolistische situatie: in dit geval kan een beperkt verzoek om inschrijvingen de voorkeur verdienen boven een algemeen verzoek om inschrijvingen, mits alle bedrijven die de opdracht kunnen aanvaarden, voorkomen op de lijst van geraadpleegde ondernemingen,
§ noodgevallen,
§ technische overwegingen, als een bedrijf de opdracht kan uitvoeren.
Opdrachten naar aanleiding van openbare inschrijvingen
7.5.14. De Rekenkamer is van mening dat een aantal verzoeken om openbare inschrijvingen - voor twee derden van de resterende overeenkomsten - de indruk gaven van een bevredigende concurrentiesituatie, terwijl de Commissie zich in feite in een praktisch monopolistische of oligopolistische situatie bevond die kartels bevoordeelde. In deze gevallen zou het noodzakelijk zijn geweest de prijzen die voortkwamen uit openbare inschrijvingen via alternatieve procedures te controleren (ontleding en analyse van de prijzen of kaderovereenkomsten) (vgl. 5.12).
7.5.15. In zijn antwoorden aan het Comité van onafhankelijke deskundigen heeft de verantwoordelijk Commissaris erkend dat deze toestand zich heeft voorgedaan, maar dat het een bijzonder geval betrof waarin de begunstigde een installatie voor de verbranding van radioactief afval wenste te verbeteren. Sinds het begin van de jaren 1990 bestonden er overeenkomsten tussen de centrale en een bedrijf, en deze overeenkomsten waren buiten TACIS om gesloten. De Commissie kon kiezen: zij kon verzoeken om een uitzonderingsregeling om rechtstreeks een overeenkomst te sluiten met het bedrijf of zij kon proberen de mogelijke keuze uit te breiden via een inschrijvingsprocedures. Om niet te hoeven vragen om een afwijkende regeling wanneer een openbare inschrijvingsprocedure kon worden georganiseerd, heeft zij gekozen voor de tweede oplossing. Eén enkel aanbod is geregistreerd en de overeenkomst is gesloten met de oorspronkelijke inschrijver. De Commissaris wijst er met nadruk op dat het een overeenkomst voor werkzaamheden betreft, terwijl het TACIS-programma uitsluitend voorziet in overeenkomsten inzake diensten of leveranties van goederen. De andere mogelijkheid was geweest dat DG IA het project had afgestoten.
Onderaanneming met instanties uit het Oosten
7.5.16. In haar verslag wijst de Rekenkamer erop dat de studieovereenkomsten inzake de veiligheid van ontwerp via onderaannemers voornamelijk gericht zijn op Russische instituten voor industrieel ontwerp, en dat de bestekken van deze subcontracten veelal gelijk zijn aan de hoofdovereenkomst; dat het dus uiterst moeilijk is de werkbelasting te evalueren van de aannemer uit de Europese Unie en van de Russische onderaannemers (vgl. 5.19.). De verdeling over aannemers en onderaannemers is van wezenlijke betekenis, daar de salarissen van de deskundigen uit het Westen veel hoger zijn dan die van de deskundigen van gelijk niveau uit het Oosten. De Rekenkamer is tot de slotsom gekomen dat de voorwaarden voor onderaanneming zodanig van aard waren dat de aannemer uit de Europese Unie in staat werd gesteld omvangrijke en oncontroleerbare winstmarges te verwezenlijken (vgl. 2.12.).
7.5.17. De verantwoordelijk Commissaris heeft ten overstaan van het Comité van deskundigen verklaard dat de aanpak, met name voor de onderzoekovereenkomsten van het programma TACIS 1991, eruit bestond dat voor de inschrijvers voor de subcontracten, een door de Commissie op basis van een technisch advies van deskundigen uit de Europese Unie vastgesteld forfaitair bedrag verplicht werd gesteld. In alle gevallen, met één uitzondering, is dit bedrag door de Russische onderaannemers aanvaard.
7.5.18. Over de subcontracten is onderhandeld door de hoofdaannemers die via openbare inschrijving zijn uitgekozen, op basis van een door de Commissie verplicht gestelde begroting. Tijdens de onderhandelingen gingen bijna alle bedrijven op dezelfde wijze te werk; zij namen in het subcontract namelijk algemene voorwaarden op van hetzelfde type als de voorwaarden in het hoofdcontract, en betalingsvoorwaarden die gebaseerd waren op stapsgewijze indiening van verslagen of gegevens door de Russische partner. Vervolgens heeft de Commissie TPEG verzocht tijdens de formulering van de kadervoorwaarden een meer gedetailleerde beschrijving te geven van de respectieve taken van de hoofdaannemer en van de onderaannemer. In 1993 is in het kader van de bestekken stelselmatig een nauwkeurige verdeling bepaald: het maximumbedrag dat werd toegewezen voor de taken van de Russische onderaannemer werd steeds bepaald in termen van werkdruk of onderaanbestede begrotingen op het moment dat de bestekken door begunstigde werden aanvaard.
Uitvoering van de projecten
7.6.1. Volgens de Rekenkamer waren aan het eind van het begrotingsjaar 1997 van de 52 projecten in verband met bijstand op lokatie van de programma's 1992 tot 1994 14 verwezenlijkt en 11 geannuleerd.
7.6.2. De verantwoordelijke Commissaris heeft ten overstaan van het Comité van deskundigen verklaard dat de noodzaak ieder jaar algemene bedragen vast te leggen na advies te hebben ingewonnen van het Beheerscomité, er vaak toe heeft geleid dat begrotingen zijn aangenomen per lokatie, voordat een gedetailleerde inhoud van de projecten was opgesteld. De haalbaarheid van projecten in verband met installatie was dan ook des te onzekerder daar het verzoek in het algemeen betrekking had op niet-aangepaste, in de plaatselijke context moeilijk op te starten installaties. Voor de begunstigden weegt het aspect zware uitrusting vaak zwaarder dan overwegingen van organisatie en bewustmaking op het gebied van veiligheid, waarop de Europeanen naar hun gevoel buitensporig veel nadruk leggen.
7.6.3. Het grote verschil tussen de begrotingen voor bijstand op lokatie en voor concrete projecten in verband met deze bijstand (vgl. 5.11.) komt voort uit het feit dat de uitgaven met betrekking tot algemene operationele steun altijd rechtstreeks zijn (uitwisseling van operationele ervaringen via studiebijeenkomsten, werkbezoeken aan Europa en een vrijwel permanente aanwezigheid van deskundigen uit het Westen op de lokaties). Voor de leverantie van apparatuur treden de uitgaven pas op na zeer lange discussies tussen de electriciteitsleveranciers op lokatie en de Russische en Oekraïense partners. De betalingen zelf vinden nog veel later plaats, nadat de rekeningen zijn verstuurd en op dat moment doen zich problemen voor in verband met verschillen in technische specificaties en administratieve formaliteiten zoals douaneprocedures.
7.6.4. De Rekenkamer heeft eveneens gewezen op de vertraging waarmee begrotingsbesluiten worden omgezet in overeenkomsten (63% van de toegewezen bedragen) en betalingen (37%). Voor Tsjernobyl gelden nog lagere percentages (respectievelijk 20 en 8%) (vgl. 5.22.).
7.6.5. De verantwoordelijke Commissaris heeft ten overstaan van het Comité van deskundigen verklaard dat DG IA ter verbetering van deze situatie de volgende wijzigingen heeft aangebracht:
7.6.6. In het begin van de jaren 1990 werd namelijk onder druk van het Europees Parlement en de Raad voorrang gegeven aan de organisatie van onmiddellijke acties op basis van verzoeken van de begunstigde landen. Deze verzoeken kwamen weinig voor en waren gering van omvang. Slechts op basis van deze ervaring kon de Commissie enkele jaren later door bepaalde projecten te annuleren, reageren op de behoefte.
7.6.7. Het Tsjernobyl-project kon pas op gang worden gebracht nadat tijdens de onderhandelingen met Oekraïne over de sluiting van de centrale voldoende vooruitgang was geboekt.
Follow-up van de projecten
7.6.8. De projecten worden gevolgd door bezoeken van ambtenaren van de Commissie en van deskundigen die op contractbasis werken. Voorts wordt ieder project door de diensten van de Commissie tijdens de hele procedure gecontroleerd door middel van:
7.6.9. De projecten van de voorzieningsagentschappen worden eveneens gecontroleerd door de "task- manager" op lokatie in de begunstigde landen.
7.6.10. De instrumenten om de programma's op centraal niveau te volgen zijn:
7.6.11. De Désirée-boekhouding geeft een exact beeld van alle lopende TACIS-overeenkomsten die met de aannemers zijn getekend. Alleen leveringsovereenkomsten die via voorzieningsagentschappen verlopen, zijn niet geregistreerd in Désirée, maar iedere inschrijving en iedere overeenkomst die door de voorzieningsagentschappen is opgesteld en goedgekeurd, wordt door de Commissie in het kader van de betalingsprocedure gecontroleerd.
7.6.12. Het programma TACIS 1992 bevatte een begroting van 1 miljoen ecu voor het beheer en de coördinatie van de projecten door een in Moskou gevestigde gezamenlijke beheerseenheid (Joint Management Unit, JMU). Deze eenheid, die was samengesteld uit personeel van het Ministerie van Atoomenergie (MINATOM), de veiligheidsinstantie (GAN), de exploitanten van de kerncentrales (REA), andere betrokken Russische organisaties en deskundigen uit het Westen, moest erop toezien dat de TACIS-werkzaamheden naar behoren werden uitgevoerd en zij moest de contacten met de instellingen uit het Westen vergemakkelijken. In het TACIS-programma 1993 werd nogmaals gewezen op de noodzaak van een dergelijke structuur. In oktober 1997 hebben de vertegenwoordigers van het Russische Ministerie van Atoomenergie hun teleurstelling geuit over het feit dat bij de oprichting van de JMU geen vooruitgang is geboekt. In november 1997 zijn overeenkomsten gesloten voor de financiering van deze eenheid tot 30 september 1997, en deze contracten zijn opgevoerd in de programma's 1994 en 1996. De Rekenkamer is van mening dat permanente follow-up van de programma's in Rusland tot eind 1997 onmogelijk is geweest doordat er geen JMU bestond.
7.6.13. In haar antwoord aan de Rekenkamer deelt de Commissie mee dat de JMU is opgericht om de Russische instanties te helpen bij de coördinatie van hun deelneming aan het programma voor nucleaire veiligheid, met name tijdens de vaststelling van deze programma's, en als centrum voor de uitwisseling van gegevens. Ten overstaan van het Comité van deskundigen heeft de verantwoordelijke Commissaris aangegeven dat bij de oprichting van de JMU problemen zijn gerezen, omdat het MINATOM, ondanks het feit dat de JMU was opgezet als gemengde eenheid, niet bereid was gebouwen en personeel ter beschikking te stellen, tenzij het hiervoor van TACIS de financiële compensatie zou ontvangen, en omdat de Russische coördinator, de officiële partner in het geheel van het TACIS-programma, afwijzend stond tegenover de oprichting in het kader van de coördinatie- eenheid van een specifieke structuur voor kernenergievraagstukken.
Inleidende opmerking
7.7.1. Er bestaan twee belangrijke problemen:
Personeelsproblemen
7.7.2. De Commissie beschikt voor het beheer van dermate gecompliceerde programma's niet over voldoende en voldoende opgeleid personeel. Het personeel voor de programma's voor nucleaire veiligheid beschikt over arbeidscontracten van beperkte duur, die wat betreft de gedetacheerde nationale deskundigen beperkt zijn tot maximaal drie jaar, en voor de hulpfunctionarissen tot een à drie jaar. Door dit voortdurende verloop moet het personeel worden opgeleid als het zijn functies aanvaardt en als het de Instelling verlaat, verdwijnt ook de deskundigheid. Dit geheugenverlies wordt, wederom bij gebrek aan personeel, niet opgevangen door in voldoende mate dossiers en archieven bij te houden.
7.7.3. Bovendien zijn de diensten die belast zijn met de uitvoering van de programma's voor nucleaire veiligheid niet gekoppeld, waardoor een enorme hoeveelheid coördinatie vereist is zonder dat er resultaten gewaarborgd zijn. Daarom is in 1998 een dienstenoverkoepelende instantie opgericht, bestaande uit ambtenaren van DG I A, DG III, Economische en financiële aangelegenheden, DG XI - Milieu, nucleaire veiligheid en bescherming burgerbevolking, DG XII - Wetenschap, onderzoek en ontwikkeling, DG XVII - Energie. en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek.
7.7.4. De Commissie is van mening dat de tenuitvoerlegging van de programma's zal worden verbeterd via de oprichting van de dienstenoverkoepelende instantie en de gemeenschappelijke dienst RELEX (SCR), in het kader waarvan gebruik wordt gemaakt van bij het GCO beschikbaar potentieel, en via de oprichting van de JMU in Moskou. Daar de structuren zo ingewikkeld zijn en geografisch zo ver uit elkaar liggen, vraagt het Comité van deskundigen zich echter af of de door de Commissie voorgestelde oplossingen doelmatig zijn.
Het sluiten van de overeenkomsten
7.7.5. Ondanks de antwoorden van de Commissie blijft het sluiten van overeenkomsten met de industrieën in de Europese Unie een probleem, daar de markt waarop zij gericht zijn oligopolistisch en zelfs monopolistisch van aard is en doordat de overeenkomsten moeten worden verdeeld over de lidstaten, hetgeen een uiterst hoog risico van kartelvorming met zich meebrengt. Ongeacht of de overeenkomsten worden verleend via inschrijvingen of via rechtstreekse onderhandelingen, het blijft de vraag of de Commissie in staat is analyses te maken van de noodzakelijke kosten die door de gespecialiseerde technische diensten zijn gemaakt en in de overeenkomsten de juridische instrumenten op te nemen voor de controle van de kosten achteraf.
7.7.6. Het antwoord van de Commissie over de vaststelling van de uurtarieven op basis van het twintigtal verzoeken om openbare inschrijvingen uit 1991 brengt onvoldoende duidelijkheid in deze kwestie.
7.8.1. Uit het onderzoek dat het Comité van onafhankelijke deskundigen uitsluitend op basis van het recente verslag van de Rekenkamer, de antwoorden van de Commissie, en het onderhoud met de verantwoordelijke Commissaris heeft verricht, blijkt dat de huidige stand van zaken geen aanleiding is te concluderen dat de verwezenlijking van de programma's voor nucleaire veiligheid in de landen van het Oosten heeft geresulteerd in fraude of ernstige onregelmatigheden.