Comité van onafhankelijke deskundigen
|
| · Inleiding · Toerisme
· "Med"programma's ·
ECHO · Leonardo da Vinci
· Beveiligingsbureau · · Nucleaire Veiligheid · Gevallen Van Favoritisme · Slotopmerkingen · Bijlage · |
1.1. Mandaat
1.2. Onafhankelijkheid en status van het Comité
1.3. Reikwijdte van het onderzoek
1.4. Aard van de laakbare handelingen
1.5. Normen voor correct gedrag
1.6. Het vraagstuk van de verantwoordelijkheid
1.1.1. Op de plenaire vergadering van 14 januari 1999 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen "over verbetering van het financieel beheer van de Europese Commissie".
In paragraaf 1 van deze resolutie staat het volgende:
"verlangt dat onder auspiciën van het Parlement en de Commissie een commissie van onafhankelijke deskundigen wordt ingesteld met de opdracht onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de Commissie fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek opspoort en behandelt, met een diepgaand overzicht van de gang van zaken bij de Commissie ten aanzien van het honoreren van alle financiële contracten, en die voor 15 maart 1999 verslag uitbrengt van haar evaluatie in eerste instantie van het college van commissarissen;"
1.1.2. De in de resolutie van het Europees Parlement uitgedrukte wens dat het Comité "een onderzoek instelt naar de wijze waarop de Commissie fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek opspoort en behandelt, met een diepgaand overzicht van de gang van zaken bij de Commissie ten aanzien van het honoreren van alle financiële contracten", heeft duidelijk betrekking op een onderzoek naar de procedures en praktijken die de Commissie in specifieke gevallen hanteert, en niet zozeer op een diepgaande analyse van de gevallen zelf. Een dergelijke analyse zou nl. inhouden dat vele activiteiten van de Commissie nogmaals onderzocht zouden moeten worden, hetgeen reeds is gebeurd door de terzake bevoegde lichamen, zoals de Commissie begrotingscontrole van het Parlement en DG XX "Financiële Controle" en UCLAF van de Commissie.
1.1.3. Bovendien zou een dergelijke aanpak het risico met zich meegebracht hebben van inmenging in lopende onderzoeken die uitgevoerd worden door de terzake bevoegde instanties in het kader van disciplinaire of strafrechtelijke procedures tegen ambtenaren van de communautaire instellingen of tegen derden. Dit Comité is niet bevoegd en is ook niet van plan om in dergelijke procedures tussenbeide te komen. Derhalve heeft het Comité afgezien van het horen van particuliere personen, zelfs niet op vrijwillige basis, aangezien dat afbreuk zou kunnen doen aan lopende of toekomstige gerechtelijke procedures en aangezien dat het Comité verplicht zou hebben procedurele regels te volgen die buiten zijn competentie vallen.
1.1.4. De Conferentie van voorzitters van het Europees Parlement heeft op haar vergadering van 27 januari 1999 een nota goedgekeurd over het Comité van onafhankelijke deskundigen, waarin onder punt 6 (mandaat), eerste en tweede alinea het volgende staat:
"Er is slechts zeer weinig tijd beschikbaar voor de opstelling van een eerste verslag (volgens de resolutie is de termijn 15 maart).
In het eerste verslag zou kunnen worden getracht vast te stellen in hoeverre de Commissie als orgaan of afzonderlijke leden van de Commissie een specifieke verantwoordelijkheid dragen voor de recente voorbeelden van fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek waarvan in de parlementaire debatten gewag is gemaakt, of met betrekking tot de beschuldigingen die tijdens die debatten zijn geuit."
1.1.5. Het door de Conferentie van voorzitters aangegeven doel van het eerste rapport, nl. "vast te stellen in hoeverre de Commissie als orgaan of afzonderlijke leden van de Commissie een specifieke verantwoordelijkheid dragen", richt de aandacht op de Commissie als orgaan en op de afzonderlijke leden ervan, en niet zozeer op de administratieve diensten van de Commissie. De nauwe onderlinge betrekkingen tussen de administratie en de commissarissen zelf werden echter, waar nodig, door het Comité in aanmerking genomen. Aangezien het Comité tot taak heeft onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de Commissie fraude, wanbeheer en nepotisme opspoort en behandelt, hetgeen duidelijk ook laakbare handelingen omvat die door de administratieve diensten van de Commissie zijn verricht, zal het Comité evenwel het gedrag van de administratie en de ambtenaren in de te behandelen gevallen onder de loep moeten nemen.
1.1.6. In overeenstemming met genoemde resolutie en met het hierboven uiteengezette mandaat zal het Comité zich in het eerste rapport beperken tot het geven van zijn weloverwogen mening over de kwestie van de "specifieke verantwoordelijkheid" van de Commissie als orgaan of van de afzonderlijke leden van de Commissie in een aantal specifieke gevallen. Hierbij zal het Comité onderstaande criteria en methodes hanteren.
1.1.7. Het Comité is van plan in zijn tweede rapport een breder opgezet onderzoek in te stellen naar de gewoonten, praktijken en procedures van de Commissie in het kader van de kwesties die in het eerste rapport aan de orde zijn gesteld.
1.2.1. In punt 6, derde alinea, van bovengenoemde nota van de Conferentie van voorzitters is het volgende bepaald: "De leden van het comité beslissen vrijelijk over de organisatie van hun werkzaamheden en over de interne taakverdeling". Met deze vrijheid wordt niet alleen gedoeld op onafhankelijkheid op organisatorisch gebied, maar ook op het vrijelijk bepalen van de te volgen aanpak, de aan de orde te stellen kwesties en de aard van de te trekken conclusies.
1.2.2. Het Comité is niet krachtens de Verdragen of enige andere regeling betreffende de Europese instellingen ingesteld en is dus geen instelling, noch een orgaan van de Gemeenschap. Het is zeker geen communautair gerechtshof en het bezit geen formele onderzoeksbevoegdheid. Voorts berust zijn gezag alleen op een overeenkomst tussen Commissie en Parlement, volgens welke (i) alle relevante documenten die het Comité wil bestuderen ter beschikking zullen worden gesteld, en (ii) de personeelsleden van de instellingen worden vrijgesteld van de geheimhoudingsplicht die volgens het Statuut op hen rust.
1.2.3. Het Comité beschouwt zichzelf derhalve als een tijdelijk raadgevend comité dat zijn beslissingen in onderlinge overeenstemming neemt en zijn gezag put uit de resolutie van het Parlement en uit de toezegging van zowel het Parlement als de Commissie om zijn werkzaamheden te steunen en zijn bevindingen te erkennen.(1)
1.2.4. Het ligt dus niet in de bedoeling van het Comité om "recht te spreken" in de gerechtelijke zin van het woord, en ook niet om "instructies" te geven, maar eerder om een niet-bindende (in wettelijk of politiek opzicht) evaluatie te geven van het gedrag van de Commissie en de commissarissen in de gevallen die worden behandeld.
1.2.5. Het Comité is gedurende zijn hele mandaat volledig onafhankelijk geweest. Hoewel het is ingesteld "onder auspiciën" van het Europees Parlement en de Commissie, heeft het zich laten leiden door het beginsel van onpartijdigheid ten opzichte van deze twee instellingen. Het Comité is van mening dat het alleen verantwoordelijk kan worden gesteld voor de uitoefening van zijn mandaat en alleen aan het publiek in het algemeen en aan niemand anders rekenschap moet afleggen.
1.2.6. In praktisch opzicht heeft het Comité zijn werkzaamheden achter gesloten deuren verricht om enigerlei inmenging van buitenaf te voorkomen.
1.3.1. Aangezien het Comité over uiterst weinig tijd beschikte voor de opstelling van zijn eerste rapport, heeft het zich beperkt tot de behandeling en evaluatie van een klein aantal gevallen.
1.3.2. Hoewel deze selectieve aanpak uiteraard het risico inhoudt van het trekken van gedeeltelijke (d.w.z. onvolledige) conclusies, was het Comité van mening dat elk dossier dat in dit stadium voor nader onderzoek is gekozen, op zichzelf voldoende aspecten omvatte om tot zinvolle conclusies te komen in de context van de aan het Comité opgedragen taak, nl. om commentaar te leveren op de procedures en praktijken van de Commissie bij het opsporen en aanpakken van fraude, wanbeheer en nepotisme. De dossiers zijn geselecteerd op grond van de recente beraadslagingen in het Parlement, zoals voorgesteld in de nota van de Conferentie van voorzitters over het mandaat van het Comité. Het feit dat andere werkterreinen niet zijn behandeld, moet echter niet worden opgevat als zouden ten aanzien van deze terreinen geen gegronde verdenkingen bestaan.
1.3.3. Het Comité heeft ten aanzien van de voor onderzoek geselecteerde dossiers alles in het werk gesteld om zo degelijk mogelijke en goed gestaafde informatie te verkrijgen. Het Comité wil er echter op wijzen dat het niet gezocht heeft naar "bewijzen" in de gerechtelijke zin van het woord. Op basis van beschikbare rapporten en documentatie, die verstrekt zijn door de desbetreffende instanties en die bevestigd zijn door middel van interviews en via andere bronnen, heeft het Comité zijn oordeel gebaseerd op geloofwaardige informatie, die ofwel niet betwist werd ofwel door het Comité zelf geverifieerd kon worden binnen het raam van zijn beperkte bevoegdheden.
1.4.1. In de resolutie van het Europees Parlement worden "fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek" genoemd als de laakbare handelingen ten aanzien waarvan het Comité moet onderzoeken hoe de Commissie deze opspoort en behandelt.
1.4.2. Onder fraude wordt verstaan: opzettelijke handelingen of opzettelijk nalaten waardoor schade wordt berokkend aan de financiële belangen van de Gemeenschappen. Dit begrip omvat het opzettelijk begaan van onregelmatigheden bij het opstellen van documenten, het achterhouden van informatie en het verduisteren van geldmiddelen, met het doel illegale financiële of andersoortige voordelen te verkrijgen ten koste van de financiële belangen van de Gemeenschap(2).
1.4.3. Wanbeheer is een ruimer begrip, dat volgens het Comité algemeen gezien betrekking heeft op ernstige of voortdurende schendingen van de beginselen van deugdelijk bestuur, en in het bijzonder op handelingen of nalatigheid die het plegen of voortduren van fraude of onregelmatigheden mogelijk maken of in de hand werken. Dergelijke schendingen kunnen opzettelijk worden begaan, maar bestaan vaker uit onachtzaamheid of gebrek aan zorgvuldigheid bij de uitoefening van openbare bestuurstaken.(3)
1.4.4. Nepotisme is een ander (niet-juridisch) begrip. Gewoonlijk heeft het betrekking op begunstiging van verwanten of vrienden, met name bij het vergeven van begeerlijke posten, die niet gebaseerd is op verdiensten of billijkheid.(4)
1.4.5. Volgens het Comité volgt uit het bovenstaande dat de begrippen fraude, wanbeheer en nepotisme tezamen genomen verwijzen naar verschillende categorieën laakbaar gedrag, nl.:
(i) onregelmatigheden, d.w.z. schendingen van communautaire voorschriften of toepasselijke nationale voorschriften, of deze nu opzettelijk begaan worden - in welk geval zij vaak fraude impliceren - of een gevolg zijn van grove nalatigheid;
(ii) frauduleus, d.w.z. opzettelijk, gedrag bestaande uit handelen of nalaten (met inbegrip van corruptie) met het doel illegale voordelen te verkrijgen waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap geschaad worden;
(iii) uit ethisch oogpunt laakbaar gedrag, zoals benoemingen in openbare ambten, toewijzing van contracten, of het aanbevelen van personen voor beloningen en voordelen (zelfs wanneer er geen sprake is van fraude of onregelmatigheid), die niet gebaseerd zijn op verdiensten, maar op begunstiging van verwanten, vrienden of andere relaties;
(iv) ernstige of voortdurende schendingen van de beginselen van deugdelijk bestuur.
1.5.1. Het is duidelijk dat bovengenoemde categorieën elkaar overlappen en dat het niet gemakkelijk is (en voor het Comité ook niet noodzakelijk is) om er in ieder afzonderlijk geval onderscheid tussen te maken. Het onderscheid wordt hier alleen aangebracht om te dienen als indicatie van de normen die het Comité wil aanleggen. Deze normen berusten op de opvattingen die het Comité heeft over de vereisten voor correct gedrag bij de uitoefening van openbare ambten en de vereiste inachtneming van de hoogste normen in het Europese bestuur. Deze normen gelden vooral voor de Commissarissen en de leden van hun kabinet. Zij zijn de hoeders van het respect waarop de Europese instellingen bij het grote publiek moeten kunnen rekenen, en deze hoge normen houden daarom in dat er geen gelegenheid voor, of schijn van mogelijke belangenconflicten mag ontstaan waardoor de beeldvorming over de Commissie of de Gemeenschap als geheel in gevaar kan komen.
1.5.2. Het Comité beseft dat het begrip "normen voor correct gedrag" bij ontstentenis van specifieke regels of gedragscodes een grijs gebied voor beoordeling openlaat. Het Comité is niettemin van oordeel dat er, afgezien van expliciete regels, een gemeenschappelijke kern van "minimumnormen" bestaat waaraan hoge ambtsdragers zoals Commissarissen en leden van hun kabinet gebonden zijn. Hoe hoger de functie is, des te stringenter verlangen deze normen dat de ambtsdrager correct optreedt en handelt.
1.5.3. In artikel 157, lid 2 van het EG-Verdrag staat onder meer het volgende: "De leden van de Commissie oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk uit in het algemeen belang van de Gemeenschap. Bij de vervulling van hun taken vragen noch aanvaarden zij instructies van enige regering of enig ander lichaam. Zij onthouden zich van iedere handeling welke onverenigbaar is met het karakter van hun ambt. (...) (Zij) verbinden zich plechtig om (...) eerlijkheid en kiesheid te betrachten in het aanvaarden van bepaalde functies of voordelen na afloop van die ambtsperiode." De genoemde verplichting tot eerlijkheid en kiesheid geldt ongetwijfeld ook, of zelfs in versterkte mate, tijdens de ambtsperiode.
1.5.4. De gedragsregels die deel uitmaken van de bovengenoemde gemeenschappelijke kern van "minimumnormen" kunnen als volgt gedefinieerd worden:
Alleen als hoge ambtsdragers deze normen naleven kunnen ze beschikken over het gezag en de geloofwaardigheid om hun leiderschap te kunnen waarmaken.(5)
1.6.1. De bepaling in de resolutie van het Europees Parlement dat het Comité tot taak heeft "onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de Commissie fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek opspoort en behandelt" moet in verband worden gezien met de nota van de Conferentie van voorzitters, waarin wordt gesteld dat het Comité zal trachten vast te stellen in hoeverre de Commissie als geheel of de Commissarissen afzonderlijk specifieke verantwoordelijkheid dragen. De formulering in de resolutie, waarin gesproken wordt van de wijze waarop de Commissie fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek opspoort en behandelt, wijst erop dat de nadruk van het onderzoek van het Comité dient te liggen op wanbeheer van de Commissie als geheel of van individuele Commissarissen, zoals aangegeven in de nota van de Conferentie van voorzitters. De kern van de opdracht van het Comité is dan ook onderzoek te doen naar de werkwijze die de Commissie hanteert bij de opsporing en aanpak van fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek door (mogelijkerwijs) leden van de Commissie zelf, evenals door (vaker) ambtenaren van de Commissie of derden die namens of onder contract voor de Commissie werken. Inderdaad blijkt uit de onderzochte gevallen (zie onder) dat het bij het merendeel van de geuite, en door het Comité onderzochte beweringen betrekking had op tekortschietend of falend beheer van de Commissie als geheel of individuele Commissarissen of leden van hun kabinet bij de wijze waarop fraude, wanbeheer en vriendjespolitiek worden opgespoord en behandeld. Dit neemt niet weg dat het Comité ook enkele beweerde gevallen van nepotisme door leden van de Commissie zelf heeft moeten behandelen, maar geen beweringen omtrent fraude of corruptie.
1.6.2. Verwijtbaar gedrag van de Commissie als geheel of Commissarissen afzonderlijk, met name (zoals uiteengezet) wanbeheer bij de opsporing of behandeling van fraude, wanbeheer of vriendjespolitiek bij het ambtelijk apparaat van de Commissie en bij derden die voor de Commissie werken, impliceert uiteraard dat de Commissie als geheel of individuele Commissarissen verantwoordelijk zijn. Het begrip verantwoordelijkheid waarmee het Comité van doen heeft, is de ethische verantwoordelijkheid, d.i. de verantwoordelijkheid voor gedrag dat niet voldoet aan de juiste normen die voor ambtsdragers gelden, zoals hierboven uiteengezet (PAR. 1.5.1.). Dat begrip verantwoordelijkheid moet worden onderscheiden van de politieke verantwoordelijkheid van de Commissie zoals die blijkt uit artikel 144 van het EG-Verdrag, waarover het Europees Parlement zich uitspreekt, en van de tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van individuele Commissarissen die blijkt uit artikel 160 van het EG-Verdrag, waarover het Hof van Justitie op verzoek van de Raad of de Commissie een uitspraak doet(6). Dat neemt niet weg dat de betrokken instelling bij haar uitspraak over politieke c.q. tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid de bevindingen van het Comité betreffende het collectieve of individuele gedrag van de Commissie of van Commissarissen ongetwijfeld zal laten meewegen.
-----------------
(1) Zie de brief d.d. 1 februari 1999 van de voorzitter van de Commissie aan de voorzitter van het Europees Parlement.
(2) Zie artikel 1 van de op artikel K.3 van het EU-Verdrag gebaseerde Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, vastgesteld bij de Akte van de Raad van 26 juli 1995 (PB C 316 van 27.11.1995, blz. 48).
(3) Ter vergelijking: de Europese
ombudsman omschrijft "wanbeheer" (de term die wordt gebruikt in
artikel 138 E van het EG-Verdrag, waarin de functie van ombudsman wordt
ingesteld) als volgt:
(bron: http://www.europarl.eu.int/ombudsman)
"Wanbeheer betekent slecht of falend bestuur. Er is sprake van
wanbeheer wanneer een instelling iets niet doet dat zij had behoren te
doen, dit op de onjuiste wijze doet of wanneer zij iets doet dat zij niet
had behoren te doen. Bijvoorbeeld: - bestuurlijke onregelmatigheden -
onbillijkheid - discriminatie - machtsmisbruik - gebrek aan informatie of
weigering informatie te verstrekken - vermijdbare vertraging"
(4) Zie 'Oxford English Dictionary' en 'Petit Robert'
(5) Vgl. de seven principles of public life uit het eerste rapport van de Britse commissie-Nolan (thans commissie-Neill), getiteld Standards in Public Life of the UK (1995), blz. 14.
(6) Voorts moet een onderscheid worden
gemaakt met de niet-contractuele aansprakelijkheid als bedoeld in artikel
215, tweede alinea van het EG-Verdrag, op grond waarvan de Gemeenschap de
schade moet vergoeden die door haar instellingen of door haar
personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.