Comité van onafhankelijke deskundigen
Eerste rapport over beweerde gevallen van fraude,
wanbeheer en nepotisme bij de Europese Commissie
15 maart 1999

English version

4. ECHO

4.1. De "ECHO-affaire": het dossier
4.2. Problemen die zijn gerezen
4.3. Conclusie: verantwoordelijkheid van commissarissen

4.1. De "ECHO-affaire": het dossier

ECHO: Inleiding

4.1.1. ECHO, het "Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap", werd op 1 maart 1992 opgericht om de Europese Gemeenschap de beschikking te geven over een meer gespecialiseerd en doeltreffend instrument voor hulpverlening in noodhulpsituaties. De met eerdere humanitaire noodsituaties opgedane ervaring had de Commissie geleerd dat haar gebruikelijke administratieve mechanismen te traag werkten om met de nodige alertheid steun te verlenen en de communautaire bijdrage aan de hulpverlening bij rampen in sommige gevallen niet de aandacht kreeg die zij verdiende. ECHO is een directoraat binnen de Commissie dat administratief gezien ressorteert onder de secretaris-generaal.

4.1.2. Aanvankelijk onder verantwoordelijkheid van commissaris Marín en vanaf 1995 onder commissaris Bonino is ECHO actief geweest bij een aantal noodsituaties in plaatsen als Bosnië, Rwanda, Afghanistan en Colombia. In de eerste zes jaar van zijn bestaan is ongeveer 3.500 miljoen ecu aan hulpverlening uitbetaald. Over het algemeen gebeurde dit via partnerorganisaties (NGO's en andere).

Samenvatting van de ECHO-affaire

4.1.3. Bij het ECHO-dossier draait het om vier contracten die in 1993 en 1994 werden toegekend voor humanitaire hulpoperaties in het voormalige Joegoslavië en in de regio van de Grote Meren in Afrika. Deze contracten werden gegund aan drie ondernemingen waarvan twee later via een trustconstructie bleken te worden gecontroleerd door de derde, die in Luxemburg was gevestigd en die bovendien rechtstreeks en via partners al gedurende lange tijd banden had met talrijke diensten van de Commissie. In de loop van 1997/98 werd vastgesteld dat het hierbij ging om echte spookcontracten, omdat geen van de activiteiten of aankopen die in het kader van de zogenaamde contracten werden gefinancierd - en waarover later ook werd gerapporteerd aan de Commissie - in werkelijkheid plaatsvonden. Het totale bedrag waarom het hierbij ging, 2,4 miljoen ecu, vormt derhalve een onregelmatige uitgave.

4.1.4. Langzamerhand is duidelijk geworden dat het desbetreffende bedrag ten dele is gebruikt voor de financiering van een groep van elf personeelsleden (de intra muros werkende "externe cel") die binnen de administratie van ECHO in Brussel als financiële eenheid werkzaam was. Dit personeel was juridisch gezien werkzaam voor de contractanten, maar werd door ECHO veelal voorgedragen op basis van criteria die niet volledig duidelijk zijn. Er zijn geen aanwijzingen dat enige van de personeelsleden op de hoogte was van de herkomst van de middelen waarmee zij werden betaald.

4.1.5. De personeelsuitgaven vormden echter niet het gehele bedrag waarom het hierbij ging, en onderzoek moet nog uitwijzen waar alle ontbrekende bedragen zijn heengegaan. Hoewel een deel van het geld is teruggevonden op bepaalde bankrekeningen, blijft de werkelijke bestemming van ten minste 600.000 ecu onbekend. Ook bleken documenten met betrekking tot de vier dubieuze contracten later weg te zijn.

4.1.6. De Commissie heeft de zaak in handen van de Luxemburgse gerechtelijke autoriteiten gegeven teneinde de strafrechtelijke aspecten van de zaak te onderzoeken. Eén ambtenaar van ECHO is inmiddels geschorst, terwijl tegen twee anderen een tuchtprocedure loopt. Nog een andere ambtenaar, een voormalig personeelslid van DG I, is hangende het onderzoek naar twijfelachtige connecties met Perry Lux die tijdens het ECHO-onderzoek aan het licht kwamen, ook geschorst.

Chronologisch overzicht van de gebeurtenissen

4.2. Problemen die zijn gerezen

4.2.1.De volgende problemen zijn gerezen in verband met de reeks van gebeurtenissen zoals die hierboven is geschetst:

• Het feit dat de Commissie voor de tenuitvoerlegging van de taken van ECHO afhankelijk is van externe adviseurs en de problemen die als gevolg daarvan met betrekking tot ECHO zijn ontstaan.
• Late reactie van de Commissie op de problemen met betrekking tot ECHO.
• Rol van de commissarissen en hun kabinetten tijdens het verloop van het onderzoek.
• Informatie van het Europees Parlement.
• Mogelijke vriendjespolitiek in het kader van de werkzaamheden van ECHO.

Het feit dat de Commissie voor de tenuitvoerlegging van de taken van ECHO afhankelijk is van externe adviseurs en de problemen die als gevolg daarvan met betrekking tot ECHO zijn ontstaan

Personeelssituatie bij ECHO

4.2.2. ECHO was een nieuw directoraat dat in 1992 werd opgericht en dat verantwoordelijk zou zijn voor de organisatie en coördinatie van de maatregelen van de Gemeenschap op het gebied van humanitaire hulp. De daaropvolgende jaren nam het aantal aanvragen exponentieel toe, zonder dat er sprake was van een corresponderende uitbreiding van het beschikbare personeel. Het feit dat op basis van een politiek initiatief vanuit het niets moest worden begonnen, betekende dat er geen gevestigde financiële of organisatorische praktijken en procedures waren, zodat naast de gewone kinderziektes ook nog eens werd gekampt met een chronisch tekort aan personeel.

"Minibegrotingen": mogelijkheden voor fraude

4.2.3. Tegen deze achtergrond neigde ECHO ertoe voor het personeelsprobleem ad hoc oplossingen te zoeken door gebruik te maken van een ongewoon hoog aantal tijdelijke en hulpfunctionarissen en door gebruik te maken van "minibegrotingen", d.w.z. de finaciering van extern personeel voor interne huishoudelijke werkzaamheden uit de beleidskredieten (deel "B" van de begroting). Tot 1993 was deze praktijk uit hoofde van de budgettaire voorschriften toegestaan, maar toen werd deze mogelijkheid door de begrotingsautoriteit afgeschaft. De Commissiediensten kregen middels een verzoek van commissaris Van Miert aan verschillende andere commissarissen opdracht om vanaf 1993 dergelijke operaties achterwege te laten. Toch bleef men op korte termijn bij ECHO (en naar alle waarschijnlijkheid ook bij andere diensten) gebruik maken van extern personeel dat om te voorzien in de personeelsbehoeften werd gefinancierd uit de huishoudelijke en, in strijd met de nieuwe regeling, uit beleidskredieten van de begroting.

4.2.4. Bij het ECHO-dossier was de situatie echter in zoverre verschillend dat daar regelrecht fraude zou zijn gepleegd door het hoofd van de eenheid, hetgeen ertoe heeft geleid dat de vier onregelmatig gesloten contracten ten behoeve van die ambtenaar konden worden aangewend, zonder dat - naar mag worden aangenomen - andere ambtenaren daar kennis van hadden. Afgezien van die verzwarende omstandigheid, ten aanzien waarvan thans een strafrechtelijke en disciplinaire procedure gaande is, gaat het in de eerste plaats om de vraag of de nog steeds gebezigde en in feite getolereerde praktijk om beleidskredieten te gebruiken voor de financiering van personeel "alleen maar" een administratieve onregelmatigheid is of dat het daarbij om iets ernstigers gaat. Een groot aantal van de hoofdpersonen in de ECHO-affaire gaan uit van de eerste veronderstelling. Hun argumenten komen er in essentie op neer dat er sprake was van force majeure, omdat het zonder die onregelmatigheden en gezien het tekort aan adequate middelen onmogelijk zou zijn geweest om taken die in het geval van ECHO van het grootste belang waren ten uitvoer te leggen. Alles overwegende is het Comité echter een andere mening toegedaan: dat het de facto tolereren van onregelmatige tewerkstellingspraktijken een ernstig risico voor de Commissie inhoudt, omdat het mogelijkheden biedt voor fraude en een institutionele cultuur creëert die onaanvaardbaar is.

4.2.5. Feit is dat, indien een "systeem" op zich ontoereikend is, onregelmatigheden in de hand worden gewerkt. Indien, zoals in het geval van de ECHO-affaire, het mechanisme rechtstreeks wordt gemanipuleerd, gaat de praktijk verder dan wat eenvoudigweg onregelmatig zou kunnen worden genoemd en maakt de gelegenheid snel de dief. Zelfs wanneer al het uitbetaalde geld gegaan zou zijn naar betalingen voor werkzaamheden van "grijs personeel", zou het derhalve onjuist zijn om een dergelijk systeem te accepteren, omdat het frauderisico te groot is.

4.2.6. Helaas is misbruik van de tewerkstellingspraktijken van de Commissie wellicht niet een eenmalige of op beperkte schaal voorkomende gebeurtenis. In dit geval gaven de contractanten blijk van zeer gesofisticeerd handelen, waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat het niet om een incidentele operatie ging. De banden tussen de betrokken bedrijven werden gecamoufleerd door het gebruik van trustconstructies en de financiële stromen werden gecamoufleerd door de toepassing van offshore-boekhouding. Meer "traditionele", maar niet minder onaanvaardbare technieken werden mogelijk toegepast bij het leggen van contacten met individuele personen - min of meer bereidwillig en min of meer op de hoogte van wat er gebeurde - om de contractant de nodige medewerking "binnen" de Commissie te verschaffen.

4.2.7. Volgens eigen reclamemateriaal van diezelfde contractant heeft (of had) dit bedrijf bovendien contracten met zestien verschillende andere diensten van de Commissie (en dan hebben we het nog niet over het Parlement en het Hof van Justitie). In grote lijnen wordt door eigen onderzoek van de Commissie bevestigd dat hierbij noodzakelijkerwijze contracten buiten beschouwing blijven met ondernemingen wier banden met de hoofdcontractant in werkelijkheid wel bestaan, maar aan het zicht zijn onttrokken. Zelfs wanneer de desbetreffende contracten op zich legaal zijn, moet er wel vanuit worden gegaan dat ook aan deze contracten "risico's" zijn verbonden.

4.2.8. In het geval van ECHO werd de situatie nog ernstiger door het twijfelachtige gebruik dat werd gemaakt van de kader-partnerschapsovereenkomst ("contrat cadre de partenariat"). Dit instrument werd op voorstel van de heer MarÍn in 1993 specifiek voor ECHO in het leven geroepen. Het had tot doel om ECHO bij de samenwerking met partnerorganisaties op humanitair gebied de nodige flexibiliteit te geven in situaties waarin het dringende karakter van de maatregelen de belangrijkste overweging was. De modelovereenkomst van 28 april 1993 gaf ECHO volledig de vrije hand bij de keuze van zijn partners, met de simpele bepaling dat ECHO de krachten bundelt en samenwerkt met internationale gouvernementele en non-gouvernementele organisaties of andere organen die betrokken zijn bij de humanitaire hulp, met de lidstaten van de Europese Gemeenschap en met derde landen⁽⁷⁾. Verderop in de tekst wordt over de partner opgemerkt dat het zijn taak is mensen op internationale schaal en zonder discriminatie naar ras, nationaliteit, godsdienst of politieke overtuiging te hulp te komen met het doel menselijke levens te redden en lijden te verzachten, en dat hij aanzienlijke ervaring op het gebied van humanitaire hulp moet hebben en gespecialiseerde diensten moet verlenen⁽⁸⁾.

4.2.9. Of de verschillende contractanten die administratieve diensten voor ECHO verleenden (en dan niet alleen in het kader van de vier contracten waarom het hier gaat) geacht mogen worden aan deze criteria te voldoen is uiterst twijfelachtig. Het in het ECHO-dossier vermelde besluit om de kader-partnerschapsovereenkomst ook te gebruiken voor de banden met commerciële organisaties die diensten met een niet-humanitair karakter verlenen is derhalve even aanvechtbaar, en was uitsluitend gebaseerd op de vermelding van het woord "andere organen" in de preambule. Hoe aanvechtbaar deze praktijk was, werd duidelijk toen mevrouw Bonino in maart 1998 de Commissie voorstelde de voorschriften te wijzigen, waarbij de woorden "andere organen die betrokken zijn bij de humanitaire hulp" werden verwijderd en de controle/rapportagevoorschriften voor de partners werden aangescherpt.

Late reactie van de Commissie op de problemen met betrekking tot ECHO

Tijd die verstreek voordat het eerste onderzoek van start ging

4.2.10. Het eerste dat opvalt in bovengenoemd chronologisch overzicht is dat er veel tijd verstreek tussen de ondertekening en de tenuitvoerlegging van de gewraakte contracten en het begin van een UCLAF-onderzoek. Het eerste van de contracten liep vanaf 1 augustus 1993; de eerste verdenking rees bijna vier jaar later, en dan pas nadat door een "whistleblower" aan de bel werd getrokken. Op basis van de reguliere beheers- en controlemechanismen werd derhalve geen onregelmatigheid met betrekking tot de contracten geconstateerd, terwijl daarvan op zijn minst kon worden gezegd dat die niet voor hun eigenlijke bestemming werden gebruikt. Bovendien gebeurde dit in een situatie waarin al het ECHO-personeel toch duidelijk doordrongen moet zijn geweest van het bestaan van een externe cel van elf personen, compleet met kantoren, materieel enz.

Eerste aanwijzingen

4.2.11. Het UCLAF-onderzoek begon in mei 1997 en het eerste overleg met de directeur van ECHO over de vier contracten vond plaats op 24 juni 1997. In dit stadium was er blijkens de dossiers binnen ECHO geen sprake van preventief handelen van de kant van het management. En ook zijn er geen gegevens in het dossier die erop wijzen dat de directeur van ECHO de verantwoordelijk commissaris heeft geïnformeerd over het feit dat een onderzoek gaande was.

Eerste UCLAF-conclusies

4.2.12. Na een controlebezoek aan de twee contractanten in Ierland werd in een intern onderzoekrapport van UCLAF van 19 december 1997 voorgesteld het voormalige hoofd van de financiële eenheid bij wijze van voorzorgsmaatregel te ontheffen van taken waar hij financiële verantwoordelijkheid zou dragen. Zelfs al bekleedde hij, zoals UCLAF beweert, in elk geval niet langer een dergelijke positie, toch nam hij binnen ECHO nog steeds een invloedrijke positie in, waarbij hij in zijn eigen belang kon proberen te redden wat er te redden was; het is merkwaardig dat een zo duidelijke aanbeveling aan niemand buiten UCLAF werd meegedeeld. De enige verklaarbare uitleg is dat de directeur van UCLAF er de voorkeur aan gaf de vertrouwelijkheid van het onderzoek zelfs tegenover zeer hoge Commissiefunctionarissen en commissarissen te handhaven.

4.2.13. Het controlebezoek dat UCLAF eind januari aan het voormalige Joegoslavië bracht wees op ondubbelzinnige wijze uit dat de onderzochte contracten een fictief karakter hadden. Het management van ECHO en het kabinet van Bonino waren dankzij de deelname daaraan van een ECHO-ambtenaar zonder enige twijfel op de hoogte van dit onderzoek. Desalniettemin zijn er geen aanwijzingen dat er binnen ECHO managementsmaatregelen ten aanzien van de betrokken ambtenaar werden genomen om de situatie aan te pakken.

4.2.14. Bijna twee maanden verstrijken tussen de voltooiing van het onderzoekrapport van UCLAF op 18 mei 1998 en het besluit om de zaak voor te leggen aan de bevoegde gerechtelijke autoriteiten, terwijl toch de informatie in het UCLAF-rapport reeds een duidelijke en ten minste voor een deel gestaafde beschuldiging van fraude omvat. Ook blijft het voormalige hoofd van de financiële eenheid tot 10 juli 1998 op zijn post, zodat hij nog steeds tijd en gelegenheid heeft om iets te doen aan eventuele bewijsstukken.

Intern onderzoek ECHO

4.2.15. De secretaris-generaal gaf de huidige en de voormalige directeur van ECHO mandaat om de inhoud van het UCLAF-rapport op 18 juni 1998 te verifiëren. Dit leidde tot een reeks van gesprekken met (voormalig) ECHO-personeel (intern en extern). Deze gesprekken, vaak met lagere ambtenaren, waarbij het grotendeels ging om de vraag of de voormalige ECHO-directeur betrokken was bij of kennis had van de spookcontracten, worden voor het belangrijkste gedeelte gevoerd door de voormalige directeur zelf. In dat kader moet ongetwijfeld de vraag worden gesteld (i) of het in beginsel juist is dat een dergelijk onderzoek wordt geleid door een van de personen die in het UCLAF-rapport worden genoemd (die derhalve in feite "zichzelf onderzoekt") en (ii) waarom de secretaris-generaal voor deze handelwijze koos.

4.2.16. In deze omstandigheden werd achteraf bezien met het ECHO-onderzoek derhalve niet meer bereikt dan dat in september 1998 met vertraging het volledige administratieve onderzoek van start ging (zie hieronder), dat onder een onafhankelijke directeur-generaal in grote lijnen dezelfde onderwerpen bestreek.

Tuchtmaatregel

4.2.17. Het voormalige hoofd van de financiële eenheid werd geschorst op 10 juli 1998, dezelfde dag waarop het dossier aan de Luxemburgse autoriteiten werd gezonden. Pas op 14 september 1998 werd echter een administratief onderzoek gestart met betrekking tot de andere personen die al dan niet terecht in het UCLAF-rapport werden genoemd. Het verslag dat daarvan het resultaat was, werd op 9 november 1998 vrijgegeven en leidde kort daarna tot de opening van een tuchtprocedure tegen twee andere ambtenaren. De tuchtmaatregelen die uiteindelijk werden genomen getuigen niet bepaald van alert handelen, ook al volgden zij snel op de afronding van het administratief rapport. Met betrekking tot de centrale vraag namelijk of de twee hoge ambtenaren op de hoogte zijn geweest van het fictieve karakter van de vier contracten, worden in dit goed gedocumenteerde verslag de bevindingen van UCLAF, zoals die ongeveer zes maanden eerder tot stand kwamen, bevestigd.

Rol van de commissarissen en hun kabinetten tijdens het verloop van het onderzoek

Kennis van personeelsproblemen en het gebruik van "grijs" personeel

4.2.18. Zonder enige twijfel waren de voor ECHO verantwoordelijke commissarissen, de heer MarÍn tot 1994 en mevrouw Bonino daarna, op de hoogte (i) van de uiterst moeilijke personeelssituatie bij ECHO en (ii) van het bestaan van personeel binnen ECHO dat uit beleidskredieten werd gefinancierd. Beide commissarissen richtten herhaaldelijk officieel en expliciet verzoeken tot de voor het personeel verantwoordelijk commissaris om extra personeel voor ECHO. Hoewel de heer MarÍn uitdrukkelijk opdracht gaf om de praktijk met betrekking tot het gebruik van "grijs" personeel stop te zetten (op 24 februari 1994), blijkt uit de dossiers niet dat hij die zaak op de voet heeft gevolgd of heeft gecontroleerd of zijn instructies wel zijn opgevolgd - hetgeen volgens de dossiers niet het geval was. Het is zelfs zo dat de toenmalige directeur van ECHO het laatste van de verdachte contracten, waarvan hij zelf erkent dat het een "minibudget"-operatie betrof (hoewel hij ontkent kennis te hebben van enige daarmee verband houdende fraude), heeft ondertekend nadat hij opdracht had gekregen om niet langer gebruik te maken van "grijs" personeel.

4.2.19. Ten aanzien van dit punt verder aan de tand gevoeld door het Comité⁽⁹⁾ weigerde de heer Marín toe te geven dat hij "een oogje dicht had gedaan" voor de aanwezigheid van "grijs" personeel, maar hij gaf wel te kennen dat de praktijk in de zeer moeilijke personeelsomstandigheden van ECHO begrijpelijk was en dat de ervaring leerde dat periodieke "schoonmaakoperaties" binnen de diensten van de Commissie noodzakelijk waren (en blijven). Omdat mevrouw Bonino, de nieuwe commissaris, bovendien expliciet te horen kreeg dat "grijs" personeel aanwezig was, mag redelijkerwijze worden aangenomen dat de desbetreffende tewerkstellingspraktijken - die wellicht door zeer "eerwaardige" motieven werden ingegeven - ten minste tot het einde van de looptijd van de contracten voor de financiering van de "externe cel" op 30 juni 1995 stilzwijgend werden toegestaan. Daarna kreeg ECHO extra regulier personeel en functioneerde het, hoewel (niet geslaagde) pogingen werden gedaan om de begrotingsautoriteit ertoe over te halen in het kader van de zogenaamde "Liikanen- faciliteit"⁽¹⁰⁾ personeel toe te wijzen, zonder "grijs" personeel.

Kennis van mogelijke fraude

4.2.20. Er zijn geen aanwijzingen dat enig lid van de Commissie of lid van een kabinet vóór het begin van het UCLAF-onderzoek op de hoogte was van het bestaan van de spookcontracten (in tegenstelling tot de "slechts" onregelmatige personeelspraktijken)⁽¹¹⁾. De eerste aanwijzing in de dossiers dat commissaris Bonino op de hoogte werd gebracht van een UCLAF-onderzoek dateert van 4 februari 1998, toen de voormalige directeur van ECHO haar informeerde over contacten die hij had gehad met het voormalige hoofd van de financiële eenheid van ECHO en in het kader waarvan was gesproken over een UCLAF-onderzoek naar bepaalde ECHO-contracten in Joegoslavië. Snel daarna, op 20 februari 1998, informeerde het hoofd van het kabinet van mevrouw Gradin de heer Liikanen en de secretaris-generaal - in het kader van een bevorderingsprocedure - in vertrouwen over het onderzoek. Vervolgens beginnen de commissarissen Bonino en MarÍn een briefwisseling waarin zij spreken over "geruchten" met betrekking tot fraude bij ECHO en zij opheldering van mevrouw Gradin vragen. Vervolgens, op 25 februari 1998, krijgt de informatie waarover de twee commissarissen beschikken een meer expliciet karakter, wanneer de voormalig directeur van ECHO hen op de hoogte stelt van zijn contacten met de directeur van UCLAF.

4.2.21. Volgens het Comité echter mag nauwelijks worden aangenomen dat de betrokken commissarissen in de periode van acht maanden van 24 juni 1997, toen de directeur van ECHO vernam dat er sprake was van een UCLAF-onderzoek, tot februari van het volgend jaar volledig onbekend bleven met het feit dat er een UCLAF-onderzoek gaande was (op zich al een aanwijzing dat er een fraudeverdenking bestond).

Inmenging in onderzoek

4.2.22. In het dossier betreffende mevrouw Bonino en haar kabinet is sprake van twee specifieke beschuldigingen.

4.2.23. In de eerste plaats maakt de directeur van UCLAF gewag van het feit dat het hoofd van het kabinet van mevrouw Bonino probeerde het controlebezoek van UCLAF aan Joegoslavië te ondermijnen en te vertragen door problemen te maken met betrekking tot de deelname daaraan van een ECHO-ambtenaar onder het voorwendsel dat de zaken die werden onderzocht van onbeduidend administratief belang waren. Deze "inmenging", zo deze plaatsvond, zou niet noodzakelijkerwijs impliceren dat daarmee een poging werd gedaan om een fraudezaak te verbergen, maar kan erop duiden dat betrokkene van mening was dat (i) de zaak niet ernstig genoeg was om een onderzoek te rechtvaardigen of (ii) dat het onderzoek op een andere wijze moest worden uitgevoerd. In beide gevallen is het duidelijk betreurenswaardig dat UCLAF en het kabinet elkaar in deze zaak als tegenstanders beschouwden. Bovendien mag het onvoorzichtig worden genoemd dat een kabinet de wijze van uitvoering van een UCLAF-onderzoek aanvecht, wanneer het niet alle gegevens kent. Er valt iets te zeggen voor de stelling van de heer Marín en mevrouw Bonino dat de bevoegde commissarissen op de een of andere manier in een eerder stadium op de hoogte hadden moeten worden gesteld van de rol die ambtenaren in de diensten waarvoor zij verantwoordelijk zijn in het UCLAF-onderzoek speelden, en dan natuurlijk binnen de grenzen van de vertrouwelijkheid die voor het onderzoek vereist is.

4.2.24. In de tweede plaats wordt in de UCLAF-dossiers vermeld dat het voormalige hoofd van de financiële eenheid beweert kort na het bezoek aan Joegoslavië rechtstreeks door mevrouw Bonino te zijn benaderd met het verzoek om geen actie te ondernemen zonder eerst haar te raadplegen. In de UCLAF-dossiers wordt geen melding gemaakt van een mogelijke andere uitleg van deze contacten (waarvan in ieder geval wel erkend is dat zij er zijn geweest), namelijk dat het eenvoudigweg een herinnering voor een ambtenaar was om zich te houden aan de interne procedures van de Commissie voor de uitwisseling van interne correspondentie en die procedurele regels niet te veronachtzamen.

4.2.25. Niettegenstaande het feit dat bovengenoemde beschuldigingen in een officieel kader werden geuit, moet worden gezegd dat het daarbij blijft gaan om eenzijdige en subjectieve verklaringen en dat zij nog geen "bewijs" van inmenging vormen.

Informatie van het Europees Parlement

4.2.26. Uit hoofde van artikel 206 van het Verdrag (kwijtingsbevoegdheid van het Parlement) dient de Commissie "het Europees Parlement op verzoek alle nodige inlichtingen" te verstrekken. Het Parlement heeft dit artikel altijd zo geïnterpreteerd dat het daarbij ook zou gaan om het recht op de hoogte te worden gesteld van het bestaan en/of de vooruitgang van onderzoek naar gevallen van fraude en corruptie met betrekking tot de financiële belangen van de Europese Gemeenschap.

4.2.27. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verstrekking van informatie aan het Parlement door de Commissie niet spontaan plaatsvond, maar dat dit gebeurde als gevolg van externe druk. In de eerste plaats was de druk het gevolg van het uitlekken van het onderzoekrapport van UCLAF van 18 mei 1998 naar de pers (het werd zelfs bijna geheel gepubliceerd); in de tweede plaats was een en ander het gevolg van de directe en volhardende vraagstelling van de rapporteur van de Commissie begrotingscontrole, de heer Juan Manuel Fabra Vallés. Bij strikte lezing van het Verdrag is het niet-informeren van het Parlement door de Commissie, wanneer zij niet om informatie wordt gevraagd, weliswaar betreurenswaardig, maar nog geen onregelmatigheid.

4.2.28. De latere verzoeken van de rapporteur om in het bezit te komen van de desbetreffende UCLAF-rapporten (zelfs die welke reeds in de pers waren gepubliceerd) stuitten echter steeds weer op weigeringen. Uiteindelijk kreeg de rapporteur van het Parlement de beschikking over een zwaar gecensureerde versie van het rapport van 18 mei 1998 en de bijlagen, maar het rapport was dermate gekortwiekt, zogenaamd ter bescherming van de lopende gerechtelijke procedures, dat de desbetreffende documenten volledig onbegrijpelijk waren. Tenslotte stemde de Commissie er meer dan twee maanden na de indiening van het aanvankelijke verzoek, mee in dat de rapporteur de localiteiten van de Commissie kon bezoeken om de documentatie in te zien, maar dan zonder dat hij kopieën of notities kon maken. Bovendien werd bepaald dat hij daarbij niet mocht worden vergezeld door hetzij een medewerker of een vertaler. In die omstandigheden en onder die voorwaarden weigerde hij de documenten in te zien.

4.2.29. Het staat in schril contrast met dit gebrek aan bereidheid om officiële informatie aan de kwijtingsautoriteit te verstrekken dat het lekken van informatie een belangrijke rol in de ECHO-affaire speelt. In de eerste plaats werd het onderzoekrapport van UCLAF van 18 mei 1998 zelf naar de pers gelekt. Waarschijnlijk maakt mevrouw Bonino in een brief aan mevrouw Gradin van 15 september 1998 toespelingen op dit lek, wanneer zij verwijst naar een verbazingwekkende informatievergadering die wellicht heeft plaatsgevonden tussen ambtenaren van UCLAF en leden en ambtenaren van het EP, tijdens welke essentiële documenten uit het ECHO-dossier [sic] zijn vrijgegeven. Tegelijkertijd lijkt andere kabinetscorrespondentie erop te wijzen dat het desbetreffende lek is veroorzaakt door een van de deelnemers aan een "supergeheime" vergadering waaraan alleen door commissarissen werd deelgenomen; dit leidde ertoe dat de naam van de meest betrokken ambtenaar voor het eerst in de pers verscheen.

4.2.30. Ook een kort uittreksel uit het interne onderzoekrapport van UCLAF van 19 december 1997 met de aanbeveling om het voormalige hoofd van de financiële eenheid te ontheffen van een post waar hij financiële verantwoordelijkheid droeg, kwam langs onofficiële kanalen in handen van de EP- rapporteur.

4.2.31. Het gaat het Comité er niet om uit te vinden wie wat naar wie gelekt heeft en wanneer (het gaat hierboven slechts om voorbeelden), maar zij kan ten minste concluderen dat het beheer van de informatie en de informatievoorziening van het Parlement niet getuigde van transparantie.

"Interne transparantie"

4.2.32. Nauw verweven met de bovengenoemde vraagstukken is de beklagenswaardig slechtE interne communicatie binnen de Commissie. In het geval van ECHO gaat de meeste correspondentie tussen commissarissen over de vraag wanneer relevante informatie ter beschikking van de bevoegde commissarissen werd gesteld en door wie. De meeste informatie over de voortgang van de zaak werd in feite in eerste instantie (en herhaaldelijk ook daarna) verspreid via verschillende niet-officiële kanalen: geruchten, geïmproviseerde briefings, desinformatie, lekken en gevallen van indiscretie enz. Afgezien van het feit dat het een weinig efficiënt communicatiemiddel is (omdat er niet snel maatregelen kunnen worden genomen), wordt de werkelijkheid door geruchten onvermijdelijk verdraaid, zodat het onnodig leidt tot botsingen en soms wilde beschuldigingen. Te hopen valt dat de nieuwe richtlijnen van de Commissie betreffende de verspreiding van informatie over UCLAF- onderzoeken zullen bijdragen tot de totstandkoming van een meer transparante informatiecultuur.

Mogelijke vriendjespolitiek in het kader van de werkzaamheden van ECHO

Mogelijkheden voor misbruik

4.2.33. Eén aspect van de operaties van het "minibegroting"-type, in het kader waarvan geen duidelijke criteria worden vastgesteld voor de tewerkstelling van personeel in het kader van de desbetreffende contracten, is dat zij mogelijkheden bieden voor "vriendjespolitiek". In het geval van spookcontracten zoals die in de ECHO-zaak, die zogenaamd bestemd waren voor operaties in derde landen, bestaan die criteria per definitie niet.

4.2.34. Het is interessant op grond van de dossiers te kunnen vaststellen dat de correspondentie waarmee ECHO de contractanten vroeg personeel ter beschikking te stellen telkens tweeledig is: eerst een officiële brief waarin wordt gevraagd personen ter beschikking te stellen om specifieke functies in bepaalde rangen te vervullen; en in de tweede plaats een reeks van namen (met cv's, zo die niet al eerder waren verstrekt) van personen met de daarbij passende kwalificaties. Wanneer, zoals hier het geval was, de contractant zich inschikkelijk betoont, is het duidelijk dat de weg vrij is voor misbruik.

Misbruik in de ECHO-zaak

4.2.35. In zijn verklaringen voor UCLAF merkt het voormalige hoofd van de financiële eenheid op dat de toenmalige directeur van ECHO alle benoemingen in de "externe cel" controleerde. Hij voegt daaraan toe dat hijzelf een betrekkelijk klein aantal voordrachten deed. De verklaringen van de directeur zijn hiermee in strijd; hij suggereert dat hij in niet meer dan drie gevallen een rol heeft gespeeld en dan alleen maar door namen te noemen zonder in te gaan op voorwaarden en nadere bepalingen. Hoe dan ook, in principe gaat het om dezelfde dingen.

4.2.36. In de eerste plaats kan het niet gezond zijn dat persoonlijke bemoeienis zo'n belangrijke rol speelt bij de benoeming van personeel, vooral wanneer er geen sprake is van toetsing aan objectieve criteria. In de tweede plaats is het uiterst moeilijk te beoordelen of de toegegeven gevallen van persoonlijke bemoeienis (en nog minder die welke niet toegegeven zijn) neerkomen op "vriendjespolitiek" in de betekenis zoals die in dit verslag wordt gebezigd (zie de paragrafen 1.4.4-5).

4.2.37. Het voormalig hoofd van de financiële eenheid draait er bijvoorbeeld niet omheen dat hij (met succes) vrienden van zijn zoon heeft voorgedragen. Wanneer men de vriend van een zoon van een ambtenaar is, behoeft dat op zich nog niet te betekenen dat men niet in aanmerking komt voor een baan, en het heeft er alle schijn van dat de personen in kwestie de hen toegewezen taken naar tevredenheid hebben vervuld. Toch kan men zich onmogelijk gemakkelijk voelen bij aanstellingsprocedures die zo'n persoonlijk karakter hebben; weliswaar gaat het in naam om functies in de particuliere sector, maar toch zijn ze in feite bestemd voor de uitoefening van taken in de overheidssector. De gevoeligheid heeft vooral te maken met het feit dat er duidelijk mogelijkheden zijn voor misbruik - de mogelijkheid die het biedt om vrienden en relaties te parachuteren op posten waarvoor zij niet de vereiste kwalificaties of capaciteiten hebben; het gaat hierbij om een vorm van onjuist handelen die uiteindelijk ten koste van de belastingbetaler gaat (en in het geval van ECHO ten koste van de mensen die humanitaire steun moeten krijgen).

4.2.38. Bovendien ligt een en ander gevoelig omdat dergelijke praktijken leiden tot een verstoring van de concurrentievoorwaarden. Gekwalificeerde personen die niet behoren tot het "circuit", ondervinden steeds meer moeilijkheden om binnen te komen, hetgeen ten koste van henzelf en van het grote publiek gaat.

Rol van commissarissen

4.2.39. Het Comité heeft echter geen overtuigende bewijzen in het ECHO-dossier gevonden dat de commissarissen of hun kabinetten hebben ingestemd of bekend waren met vriendjespolitiek in hun diensten. Aanwijzingen in die richting komen wel voor in de dossiers, maar die zijn door het Comité gecontroleerd, onder andere in gesprekken met de betrokken commissaris, en konden niet hard worden gemaakt.

4.3. Conclusie: verantwoordelijkheid van commissarissen

4.3.1. De verschillende aspecten van de hierboven beschreven zaak doen de vraag rijzen in hoeverre de bevoegde commissarissen en/of de Commissie als geheel verantwoordelijk zijn. Op basis van bovengenoemde overwegingen kan worden gesteld dat die verantwoordelijkheid niet te maken heeft met de manipulaties met betrekking tot de vier contracten waarom het hierbij gaat, noch met vriendjespolitiek. Die verantwoordelijkheid hangt echter wel samen met het feit dat personeelspraktijken werden geduld waarvan bekend is of had moeten zijn dat zij een onregelmatig karakter hebben. In dit opzicht heeft de heer Marín de aanwezigheid van "grijs" personeel laten voortduren gedurende de gehele periode tijdens welke hij verantwoordelijk was voor ECHO. Mevrouw Bonino echter heeft er, nadat zij de verantwoordelijkheid had overgenomen, voor gezorgd dat dergelijk personeel na afloop van het laatste lopende contract in juni 1995 niet langer voor ECHO werkzaam was.

4.3.2. Meer dan uit enig ander dossier blijkt uit het ECHO-dossier dat de vraag moet worden gesteld of onregelmatige personeelspraktijken kunnen worden gerechtvaardigd in verband met de bijdrage die de EU levert aan humanitaire acties waarmee wordt gereageerd op situaties waarin sprake is van grote nood. Op het niveau van de commissarissen is het daarbij de vraag of zij zich in voldoende mate hebben gehouden aan het algehele verbod op onregelmatige personeelspraktijken zoals dat niet alleen door de Commissie als college maar ook door de begrotingsautoriteit is vastgesteld. Op het niveau van de Commissie als college is het de vraag of het voldoende is om een dergelijk verbod vast te stellen zonder tegelijkertijd voldoende personele middelen ter beschikking te stellen om dat verbod ook te handhaven. Dit is een vraag die zowel geldt voor de oude als voor de huidige Commissie. Het Comité heeft de indruk dat de verantwoordelijkheid van de commissarissen en van de Commissie als geheel op beide fronten in het geding is: de Commissie heeft die middelen niet ter beschikking gesteld en de commissarissen hebben noch tegenover de Commissie noch tegenover de andere instellingen voldoende duidelijk gemaakt dat zij geen verantwoordelijkheid konden nemen voor de tenuitvoerlegging van alle aan ECHO toegewezen taken of dat de hen opgelegde beleidsdoelstellingen niet op een realistische wijze konden worden verwezenlijkt.

-----------------

(7) Model kader-partnerschapsovereenkomst: preambule - "ECHO".

(8) Model kader-partnerschapsovereenkomst: preambule - "De partner".

(9) Hoorzitting met commissaris Marín (24.2.1999).

(10) Door de begrotingsautoriteit goedgekeurde faciliteit in het kader waarvan een vast gedeelte van de beleidskredieten kan worden gebruikt voor administratieve uitgaven, en uitsluitend toegepast op de programma's PHARE, TACIS en MEDA (zie toelichting bij de desbetreffende begrotingsposten in1997).

(11) De Commissie kreeg kennis van betrouwbare mondelinge informatie volgens welke al in 1993 ten overstaan van het kabinet van de destijds voor personeel verantwoordelijke commissaris twijfels tot uiting werden gebracht ten aanzien van de activiteiten van de ambtenaar die vervolgens het meest verwikkeld raakte in het vermeende geval van fraude. Deze informatie werd naar verluidt ook doorgegeven aan het kabinet van de destijds voor ECHO verantwoordelijke commissaris. Verder werd opgemerkt dat het kabinet van een andere commissaris zich er in een eerder stadium tegen had verzet dat dezelfde ambtenaar financiële verantwoordelijkheden kreeg en wel omdat er twijfels bestonden ten aanzien van zijn eerdere activiteiten. Het bleek echter onmogelijk om deze informatie hard te maken.