Comité van onafhankelijke deskundigen
Eerste rapport over beweerde gevallen van fraude,
wanbeheer en nepotisme bij de Europese Commissie
15 maart 1999

English version

3. "MED" PROGRAMMA'S

3.1. Inleiding
3.2. De loop der gebeurtenissen
3.3. Juridische overwegingen: delegatie van bevoegdheden en afwezigheid van concurrentie
3.4. Personeelsgebrek bij de Commissie: onvoldoende reden
3.5. De kwestie van het belangenconflict
3.6. Wanbeheer, onregelmatigheden of fraude?
3.7. De rol en verantwoordelijkheden van de Commissieleden
3.8. De verantwoordelijkheid van de Commissie als college

DE FEITEN

3.1. Inleiding

De context

3.1.1. Met de MED-programma's voor gedecentraliseerde samenwerking met de landen aan de Middellandse Zee is in 1992 een begin gemaakt na de Golf-oorlog met Irak. Met deze programma's werd beoogd de politieke en economische samenwerking met de zuidoever van de Middellandse Zee te versterken als tegenwicht voor de steun die werd gegeven aan de landen in Midden- en Oost- Europa. Na een onderbreking die verderop ter sprake zal komen, zijn de programma's in april 1998 hervat.

3.1.2. Het ging in feite om vijf verschillende programma's die al naar gelang de partners van toepassing waren: Med URBS (lokale overheden), Med CAMPUS (universiteiten), Med INVEST (bedrijfsleven), Med AVICENNE (onderzoekscentra) en Med MEDIA (mediamedewerkers).

3.1.3. De partners onderhielden rechtstreekse contacten met elkaar, in het algemeen zonder tussenkomst van centrale overheidsinstanties. Hieruit volgt dat de Commissie geen beroep kon doen op de administratieve steun van de lidstaten. De kerngedachte van de programma's was dat men regeringsinstanties wilde vermijden en de samenwerkingsfondsen in de vorm van subsidies uit wilde keren aan niet-gouvernementele organisaties. Men wilde "dicht bij de burgermaatschappij" opereren.

3.1.4. Het meerjarige budget voor de MED-programma's over de periode 1992-6 bedroeg 116,6 miljoen ecu, waarvan op het moment van de opschorting 78 Miljoen ecu was vastgelegd (besluiten van oktober 1995, zie hieronder).

3.1.5. De voor het programma verantwoordelijke Commissaris was tot einde 1992 de heer Matutes en sinds 1 januari 1993 de heer Marín.

De beheersstructuur

3.1.6. In het algemeen telde de beheersstructuur van het systeem vier niveaus: 1) Commissie, 2) ARTM (Agence pour les Réseaux Transméditerranéens, het Agentschap voor de Transmediterrane Netwerken waaraan het administratief en financieel beheer van de vijf programma's was toevertrouwd), 3) Bureaus voor technische bijstand (BTB, één per programma en verantwoordelijk voor het technische toezicht op de programma's) en 4) Projecten (in netwerken samengebracht), in totaal 496.

3.1.7. Het comité van beheer, één per programma, bestond uit vertegenwoordigers van de Commissie, het ARTM en het betrokken BTB (deze laatste zonder stemrecht). Dit comité nam betalingen in behandeling en keurde deze goed.

3.1.8. Het hoofdkantoor van het ARTM, een vereniging naar Belgisch recht, was gevestigd in Brussel. Het FERE heeft zijn hoofdkwartier in Parijs en valt onder Frans recht, terwijl ISMERI zijn hoofdkwartier in Rome heeft en onder Italiaans recht valt.

3.1.9. Zoals uiteengezet in paragraaf 26 van het Verslag van de Rekenkamer nr. 1/96 "het beheer van dit nieuwe instrument werd op twee kernpunten geconcentreerd: het beheer van de programma's moest aan particuliere instellingen worden uitbesteed en de administratieve en financiële taken moesten van het technisch toezicht worden gescheiden. Eerstgenoemde taken zijn aan het ARTM toevertrouwd. Het toezicht is voor ieder programma telkens aan een ander BTB toegewezen".

3.1.10. Het ARTM is op 24 september 1992 opgericht als internationale vereniging naar Belgisch recht met een liefdadig en wetenschappelijk doel.
Twee van de leden van zijn Raad van bestuur waren tevens directeur van twee BTB's (FERE en ISMERI) en dezen zijn - ten minste formeel - op 6 april 1995 vervangen. In het verleden zijn zij herhaaldelijk consulent van de Commissie geweest. ISMERI bezat trouwens 15% van het kapitaal van FERE.
De Commissie was als waarnemer aanwezig bij de vergaderingen van de Raad van Bestuur van deze vereniging.

3.1.11. Zoals in paragraaf 27 van het bovengenoemde Verslag nr. 1/96 wordt opgemerkt "zijn de middelen van het ARTM uitsluitend afkomstig van de contracten die de Commissie daarmee wil sluiten".

3.1.12. Het gaat in het onderhavige geval om een door externe consultants op initiatief van de Commissie opgericht netwerk van firma's die de uitvoering van een beleid controleren. Het financieel en administratief beheer van de programma's is in 1992 aan het ARTM toevertrouwd op initiatief van de Commissie (het huidige directoraat-generaal IB - Buitenlandse betrekkingen: Zuidelijk Middellandse-Zeegebied, het Midden-Oosten en het Nabije Oosten, Latijns-Amerika, Zuid-Azië en Zuidoost-Azië en Noord-Zuidsamenwerking), die overigens de stichtingskosten voor haar rekening heeft genomen zonder dat sprake was van enige concurrentie.
Het ARTM is dus "vanuit het niets" geschapen en gefinancierd door dit DG IB op grond van de procedure voor onderhandse overeenkomsten van artikel 58 van het Financieel Reglement. Er zijn geen aanwijzingen dat de dienst die de kredieten beheert enig marktonderzoek heeft verricht alvorens tot de conclusie te komen dat er geen andere organisatie was die aan de eisen voldeed.

3.1.13. Terwijl de eerste overeenkomst tussen de Commissie en het ARTM dus onderhands is gesloten, is deze vereniging wel als eerste uit de bus gekomen bij de aanbesteding die midden 1994 is gehouden. De vereniging heeft het contract dus gekregen (op 1 september 1994) na een uitnodiging tot inschrijving en het uitbrengen van advies door de CCAM.

3.1.14. Het ARTM is op 8 september 1997 ontbonden.

3.1.15. Het technische toezicht op de netwerken en de projecten daarvan is toevertrouwd aan Bureaus voor technische bijstand ofwel BTB's. Een "BTB" is een extern orgaan met een rechtsvorm die kan variëren (vereniging zonder winstoogmerk, stichting, agentschap, personenvennootschap met beperkte aansprakelijkheid, universiteit enz.), dat de Commissie continu ondersteunt bij de uitvoering van een communautair programma, in het algemeen na een aanbestedingsprocedure.

3.1.16. Tot half juli 1994 nu werden ook de contracten met BTB's in het kader van de MED- programma's onderhands gesloten.

3.1.17. ISMERI werd belast met MED CAMPUS en FERE met MED URBS. Deze twee firma's hadden eerder de programma's MED URBS respectievelijk MED CAMPUS voorbereid.

3.1.18. Ten aanzien van de projecten (496 in totaal) heeft de Rekenkamer met name vastgesteld dat er uitgaven zijn gefinancierd die hiervoor niet in aanmerking kwamen en dat de gunning van opdrachten via een oproep tot inschrijving eerder uitzondering dan regel was.

3.2. De loop der gebeurtenissen

In den beginne: basisdocumenten, de vorming en benoeming van de betrokken firma's

3.2.1. Op 29 juni 1992 wordt Verordening nr. 1763/92 betreffende de financiële samenwerking met de mediterrane derde landen aangenomen, die geldt voor alle mediterrane derde landen. In artikel 6, lid 1 hiervan wordt bepaald dat "de in deze verordening bedoelde maatregelen die uit de begroting van de Gemeenschappen worden gefinancierd, door de Commissie worden beheerd", terwijl artikel 7, lid 1 bepaalt dat "de Commissie wordt bijgestaan door het Comité MED" dat bij de op dezelfde dag aangenomen verordening 1762/92 wordt ingesteld.

3.2.2. Op 24 september 1992 is de "internationale vereniging met een liefdadig en wetenschappelijk doel" ARTM gevormd door ISMERI-EUROPA, FERE CONSULTANTS, CLES EUROPEAN RESEARCH NETWORK en tenslotte een individueel optredende natuurlijke persoon. Deze vier (natuurlijke en rechts-) personen waren allen medeoprichter. Rechtsgrondslag was de wet van 25 oktober 1919 die internationale verenigingen rechtspersoonlijkheid verleent. Hierbij zij aangetekend dat dit type vereniging geen maatschappelijk kapitaal heeft.
Zoals wij hebben gezien, wordt de oprichting gefinancierd door de Commissie.

3.2.3. Op 21 oktober 1992 legt het DG IB een kaderdocument voor met "voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van MED-URBS en MED-CAMPUS". Dit document was opgesteld door de ter zake bevoegde unit, maar was niet formeel goedgekeurd door de directeur-generaal, al werd het wel als bijlage opgenomen in bepaalde contracten die door deze directeur-generaal met het ARTM waren ondertekend. Ook heeft de Commissie niet als "College" haar goedkeuring aan dit document gehecht. In het stuk is te lezen dat "de Commissie voor de uitvoering van de programma's voor gedecentraliseerde samenwerking dan ook een beroep op een extern orgaan moet doen ... Het betreft de totstandbrenging van een structuur voor een gedelegeerd beheer ... De Commissie moet de operatie in alle omstandigheden blijven controleren ... De BTB's worden geselecteerd volgens de bij de Commissie geldende regels ... na het financieringsbesluit van de Commissie met het oog op een snelle tenuitvoerlegging in 1992 en om de continuïteit tussen het opzetten van de netwerken en de aanvang van hun werkzaamheden te verzekeren zijn de BTB's voor het experimentele jaar de bureaus die het programma voor de Commissie hebben voorbereid ... Het ARTM is verplicht in zee te gaan met het agentschap dat door de Commissie is aangewezen of dat als beste uit een aanbesteding is gekomen". Dit document bevat ook een "functionele analyse van het ARTM", "de opbouw van het agentschap" waarbij zelfs de leden van de Raad van bestuur, "het bureau" ervan worden genoemd.
Een ander kaderdocument van 15 januari 1993 heeft betrekking op de uitvoering van Med URBS, Med CAMPUS en Med INVEST.

3.2.4. Op 12 november 1992 vraagt het hoofd van de verantwoordelijke unit de Juridische Dienst van de Commissie om advies over de contracten betreffende Med URBS en Med CAMPUS alsook alle documenten waarin de beheersvoorwaarden van de maatregelen in het kader van deze programma's worden omschreven. In dit stuk wordt opgemerkt dat "het voor DG I een nieuwe ontwikkeling is waarover de Financiële controle eerst advies wil inwinnen bij de Juridische Dienst".

3.2.5. Op 25 november 1992 is dus een onderhandse overeenkomst gesloten tussen de Commissie, in de persoon van de directeur voor de Noord-Zuidbetrekkingen, en de vereniging ARTM met als doel (art. 1) de "uitvoering van het financieringsbesluit van de Commissie ten aanzien van het programma MED-URBS (steun voor samenwerking tussen plaatselijke autoriteiten in Europa en in landen van het Middellandse-Zeegebied)". De Commissie had al eerder formeel haar goedkeuring aan dit programma gehecht bij besluit van 23 juli 1992.
In artikel 2 van het contract wordt bepaald: "de Commissie vertrouwt als hoofdordonnateur de uitvoering van het financieringsbesluit voor MED toe ... aan het agentschap ARTM waarvan de verplichtingen in het onderhavige contract worden vastgelegd". De contractant verbond zich ertoe het programma te beheren "door voor de verdeling van de bijstand contractuele betrekkingen aan te gaan met de 16 in bijlage IV opgesomde gefinancierde netwerken en met het bureau voor technische bijstand; het reservefonds te beheren op voorstel van de Commissie; een systeem voor boekhoudkundig en administratief toezicht alsook een systeem voor beheerscontrole in te voeren".
In artikel 8 van het contract worden bijlagen genoemd die nader ingaan op het financieringsbesluit van de Commissie betreffende MED URBS, het referentiekader en het kaderdocument met voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van het programma.
Het bovengenoemde referentiekader voorziet in het volgende: "1) het ARTM ontvangt en beheert de totaliteit van de communautaire hulp ... het sluit daartoe overeenkomsten met de netwerken die voor communautaire steun in aanmerking komen en met een bureau voor technische bijstand... 5) het ARTM zorgt voor het boekhoudkundig en administratief toezicht op de afzonderlijke netwerken en op het programma in zijn geheel".

3.2.6. Dit was het eerste contract tussen de Commissie en het ARTM, waarna er andere vergelijkbare contracten zijn gevolgd (MED CAMPUS van dezelfde datum) voor alle MED-programma's. Zo is op 6 april 1993 MED INVEST ondertekend en op 23 augustus 1993 MED MEDIA.
Tot 1994 zijn al deze contracten, zoals gezegd onderhands gesloten ('private treaty' in het Engels).

3.2.7. Op 2 december 1992 kwam de Juridische Dienst van de Commissie tot de volgende conclusie: "taken in verband met het toezicht of welke de uitoefening van een discretionnaire bevoegdheid tot beoordeling uit hoofde van een echt communautair beleid impliceren, met inbegrip van de uitvoering van de begroting, kunnen alleen door ambtenaren worden uitgevoerd... Daar het in het onderhavige geval om dienstverlening gaat, mogen contracten pas worden gesloten nadat er een offerteaanvraag is gedaan... eventueel bij een terdege gemotiveerde onderhandse overeenkomst... In het onderhavige geval vraagt de Juridische Dienst zich af welke reden de Commissie had om met het ARTM een onderhandse overeenkomst te sluiten. De Juridische Dienst staat bovendien zeer gereserveerd tegenover de deelneming van de Commissie en andere instellingen aan de werking van het ARTM... Ten aanzien van de vorm van het contract behoudt de Juridische Dienst zich het recht voor om pas advies uit te brengen als de definitieve versie beschikbaar is" . Het contract is de dienst echter niet opnieuw voorgelegd en het was trouwens, zoals we hebben gezien, al op 25 november 1992 gesloten.
Op 30 september 1993 constateert dezelfde Juridische Dienst dat "de procedures voor de uitvoering en de werkwijze van het ARTM zijn vastgesteld in een kaderdocument van de Commissie van 21 oktober 1992".

3.2.8. Voor de technische bijstand is het programma MED URBS - via het ARTM - op 14 december 1992 toegewezen aan FERE. Op deze datum is tussen ARTM en FERE Consultants een contract gesloten, dat betrekking heeft op "technische bijstand bij de uitvoering van het programma MED URBS". Artikel 2 van dit contract bepaalt "het ARTM is belast met het boekhoudkundig en administratief beheer van het programma... het vertrouwt het deel technische bijstand toe aan het bedrijf FERE dat door de Commissie van de Europese Gemeenschappen is aangewezen voor de experimentele fase van het programma, zodat de continuïteit met het geheel van proefprojecten die Med URBS uitmaken verzekerd is".

3.2.9. MED CAMPUS is - via ARTM - op 21 december 1992 toegewezen aan ISMERI. Net als het contract met ARTM zijn ook deze overeenkomsten tot 1994 onderhands gesloten.

De ontdekking van het probleem door de Rekenkamer en de reactie van de Commissie

3.2.10. Op 22 september 1995 legt de Juridische Dienst van de Rekenkamer de heer Karlsson, lid van de Rekenkamer, een juridisch advies voor waarin de dienst tot de volgende conclusies komt: a) "de delegatie door de Commissie van haar bevoegdheden aangaande het beheer van de MED- programma's aan de internationale vereniging ARTM lijkt onrechtmatig, daar het strijdig is met de MED-verordening (art. 6, lid 1 van de bovengenoemde verordening 1763/92) en met bepaalde voorschriften voor de delegatie van bevoegdheden..." b) "als delegatie al mogelijk was, dan had daarover een besluit genomen moeten worden door het College van Commissieleden: als de Commissie haar bevoegdheden wilde delegeren aan een orgaan als het ARTM dan had zij dit alleen kunnen doen door als College hierover een expliciet besluit te nemen. De beslissing om het beheer van een communautair beleid aan een extern orgaan toe te vertrouwen vormt immers een "principebesluit".

3.2.11. Op 6 oktober 1995 stelt de Rekenkamer de ter zake bevoegde Ondervoorzitter van de Commissie (de heer Marín) op de hoogte van bepaalde onregelmatigheden, met name in verband met de delegatie van bevoegdheden en situaties van belangenverstrengeling.

3.2.12. Op 23 oktober 1995 gelast de kabinetschef van de heer Marín namens deze de fungerend directeur-generaal van DG IB om het contract met ARTM niet te verlengen, het beheer ervan aan bepaalde controlemaatregelen te onderwerpen, een nieuwe regeling voor de delegatie van bevoegdheden voor te bereiden, een nieuwe offerteaanvraag voor te bereiden en eventueel de Belgische justitie in te schakelen in verband met belangenverstrengeling.

3.2.13. In een gesprek met de heer Karlsson op 7 november 1995 verklaart de heer Marín in oktober van dat jaar kennis genomen te hebben van de situatie door het lezen van een door de Rekenkamer toegezonden werkdocument.
De bovengenoemde verantwoordelijke directeur-generaal verklaart in de loop van het onderhoud van 1 december 1997 in het kader van het administratief onderzoek dat later ter sprake zal komen dat "het Kabinet hoofdzakelijk belangstelling had voor het vredesproces in het Midden-Oosten en zich niet bewust was van problemen totdat het inzage kreeg in het tussentijds verslag van de Rekenkamer".

3.2.14. Op 23 november 1995 stelt de heer Marín de heer Karlsson op de hoogte van de genomen maatregelen: niet-verlenging van de twee contracten met ARTM die in januari 1996 vervielen, uitvoering van een audit van ARTM door DG XX, niet-verlenging van de bestaande contracten met de BTB's (TVE, FERE, CUD, ISMERI), uitvoering van een onderzoek om eventuele interne verantwoordelijkheden vast te stellen en bestudering van eventueel tegen de leiding van ARTM te nemen maatregelen.

3.2.15. Op 23 februari 1996 richt de kabinetschef van de heer Marín een schrijven tot de directeur- generaal waarin hij zijn bovengenoemde verzoek van 23 oktober herhaalt om "vast te stellen of de beschuldigingen gegrond zijn en zo ja de Belgische justitie in te schakelen tegen de leiding van ARTM en de BTB's die voordeel gehad zouden hebben bij besluiten waarbij sprake is van een belangenconflict... De heer Marín heeft de heer Karlsson bij schrijven van 23 november vorig jaar verzocht om opheldering over deze kwestie te verschaffen... Ik verzoek u dan ook namens de heer Marín om onmiddellijk contact op te nemen met de directeur-generaal van de Juridische Dienst en eventueel met de verantwoordelijke personen van UCLAF om zo spoedig mogelijk vast te stellen welke maatregelen de Commissie tegen de leiding van het ARTM zou kunnen ondernemen" (deze laatste zin was in het origineel onderstreept)

3.2.16. Op 18 maart 1996 vestigt het kabinet van de heer Marín de aandacht van de directeur- generaal op het belang van het onderwerp en verzoekt het hem het werk te bespoedigen en af te ronden zodat bepaalde aangekondigde maatregelen (nieuwe regeling waaraan de Commissie haar goedkeuring moet hechten) uitgevoerd kunnen worden.

Het verslag van de Rekenkamer

3.2.17. Op 30 mei 1996 wordt het Verslag nr. 1/96 van de Rekenkamer aangenomen. In dit verslag wordt gesteld dat de delegatie op initiatief van de Commissie van bevoegdheden aan het ARTM ("gezien de aard en de omvang van de aan het ARTM toevertrouwde bevoegdheden is er stellig sprake van een feitelijke delegatie van de bevoegdheden van de Commissie aan een derde organisatie, en niet van gewone dienstverleningscontracten") een rechtsgrondslag mist, dat er door de Commissie geen principebesluit over deze zaak is genomen, dat het bevoegde directoraat-generaal zelfs niet heeft gewacht op het advies van de Juridische Dienst alvorens de programma's te starten en ook de Financiële controle niet op de hoogte heeft gesteld alvorens het eerste contract met ARTM te ondertekenen.

3.2.18. Het verslag stelt tevens vast "bij de tenuitvoerlegging van de MED-programma's ontstond er een ernstige belangenverstrengeling waaraan de Commissie niet tijdig een einde maakte. De risico's dat dergelijke toestanden zouden ontstaan waren vanaf het begin duidelijk en hadden de Commissie ertoe moeten brengen het systeem zelf ter discussie te stellen. Er is buitensporig veel gebruik gemaakt van onderhandse overeenkomsten zonder correcte offerteaanvraag. De hele structuur van de MED-programma's is opgetrokken op onderhandse overeenkomsten. Dit was een van de elementen die tot het ontstaan van de voornoemde belangenconflicten hebben geleid".

3.2.19. De voornaamste punten van kritiek van de Rekenkamer zijn dus: de delegatie van bevoegdheden aan het ARTM, de belangenverstrengeling door de aanwezigheid van functionarissen van BTB's in de Raad van Bestuur ervan, onderhandse overeenkomsten en onvolkomenheden bij het beheer en de controle.

Het gegeven gevolg: administratieve onderzoeken en verslagen van het Parlement

3.2.20. Het verslag van de Financiële controle van de Commissie van 8 juli 1996, dat een onderzoek naar ARTM bevat, komt tot de conclusie dat "de uitvoering door ARTM van de hem toevertrouwde beheerstaken in het algemeen bevredigend was ... Belangrijke onregelmatigheden zijn vastgesteld bij de financiële regelingen van DG IB voor het toezicht op het beheer van de programma's door ... de selectie van subsidiabele uitgaven en de contractanten voor allerlei uitgaven. Bepaalde situaties waar mogelijk sprake is van belangenconflicten zullen onder de aandacht van UCLAF worden gebracht".
In het verslag dat door dezelfde dienst is opgesteld over de BTB's komt men tot de conclusie dat "bij het beheer van de Med-programma's de volgende zaken in aanmerking genomen moeten worden: - er moet een gedetailleerde lijst worden opgesteld van de taken die gedelegeerd en andere die niet gedelegeerd mogen worden; - de vergoeding van uitgaven voor levensonderhoud moet gebaseerd zijn op de werkelijk gemaakte kosten..".
Het verslag van de Financiële controle over de 'projecten' tenslotte stelt vast dat "bij de controles die zijn uitgevoerd onder meer de noodzaak duidelijk is geworden van ...verbetering van de contracten die nu worden gebruikt (de Juridische Dienst moet steeds om advies worden gevraagd); verbetering van het financiële toezicht; de taken van de financiële beheerder van de programma's moeten in dit verband door DG IB formeel worden vastgelegd in een wegwijzer; controlebezoeken moeten worden uitgevoerd en mogen niet achterwege blijven zoals in het geval van ARTM...".

3.2.21 De Commissie hecht (op voorstel van de heer Marín) op 17 juli 1996 haar goedkeuring aan een Mededeling over een "algemeen kader dat van toepassing is op de gedecentraliseerde programma's van de Gemeenschap in Latijns-Amerika, Azië en het Middellandse-Zeegebied" waarin met name wordt bepaald dat het besluit om een beroep te doen op een extern beheersorgaan alleen door de Commissie kan worden genomen en dat technische en financiële taken gescheiden moeten blijven, terwijl ook de taken worden opgesomd die de Commissie niet kan delegeren. Een tweede mededeling heeft specifiek betrekking op het systeem voor het beheer van de programma's voor gedecentraliseerde samenwerking in het Middellandse-Zeegebied.

3.2.22. In een onderhoud met de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement op 25 september 1996 erkende de heer Karlsson dat de Commissie alles had gedaan om de kritiek het hoofd te bieden, ten minste op het vlak van besluiten.

3.2.23. Op 16 januari 1997 stelde de Commissie op voorstel van de heer Marín vier modelcontracten voor programma's voor gedecentraliseerde samenwerking vast, die met name bepalingen bevatten inzake het voorkomen van belangenconflicten, incompatibiliteiten, geheimhouding en sancties.

3.2.24. Op 15 mei 1997 dient UCLAF (Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding van de Commissie) een verslag in over "ARTM/MED-programma's" waarin wordt opgemerkt dat "de financieel controleurs - DG XX - behalve een bevestiging van de opmerkingen van de Rekenkamer inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten hebben vastgesteld dat er een vrij aanzienlijk verschil is tussen de door de Commissie betaalde bedragen en de werkelijk aangetoonde kosten". Er wordt op gewezen dat gezien de conclusies van de audits van de Financiële controle invorderingsopdrachten zijn opgesteld (355.660 ecu m.b.t. ARTM, 424.023 ecu m.b.t. FERE en 1.204.582 ecu m.b.t. ISMERI).
Het op ARTM betrekking hebbende bedrag "is tot stand gekomen door de Commissie te hoge personeelskosten in rekening te brengen ... deze verschillen zijn te beschouwen als het gevolg van vergissingen en niet als een doelbewuste poging om te hoge declaraties in te dienen". Ten aanzien van het bedrag van FERE wordt opgemerkt dat "de gemelde feiten niet bijzonder ernstig zijn behalve de banden die met ISMERI bestaan". Ten aanzien van ISMERI tenslotte wordt gezegd: "de door ISMERI ingediende stukken zijn niet overtuigend en lijken opgesteld te zijn om verklaringen te 'rechtvaardigen' waaruit zou moeten blijken dat de in rekening gebrachte bedragen vanaf het begin volledig verantwoord waren".
Ten aanzien van het interne onderzoek stelt het verslag vast dat bij de bestudering van documenten en gesprekken "geen feiten zijn gebleken die ten laste gelegd zouden kunnen worden aan ambtenaren bij de uitoefening van hun functie op welk hiërarchisch niveau dan ook". Bij het externe onderzoek daarentegen is "de nationale correspondenten van UCLAF in België, Frankrijk en Italië verzocht onderzoek te verrichten ... naar firma's om vast te stellen of lasten en winsten zijn overgedragen, en naar de persoonlijke situatie van de bestuursleden daarvan".
Ten aanzien van justitiële vervolging geldt dat "de diensten van de Commissie volledig bij de zaak betrokken waren ('de door de Rekenkamer genoemde maatregelen zijn genomen met medeweten en instemming van de leiding van het directoraat Middellandse-Zeegebied', aldus de Juridische Dienst), en de Commissie kan eventuele schade die het gevolg is van niet-nakoming van de regels voor overheidsopdrachten dan ook niet op anderen afschuiven".
Het verslag besluit met de conclusie dat "afgezien van externe justitiële maatregelen, die uiteindelijk beperkt zullen blijven, moet worden gewezen op de problemen die alle diensten van de Commissie zullen ondervinden om in dit verband een rechtvaardiging te vinden wanneer zij de firma's waarnaar een onderzoek wordt ingesteld willen uitsluiten bij de toewijzing van nieuwe geldmiddelen".

3.2.25. Aan het bovengenoemde verslag was een ander zeer beknopt verslag van 20 november 1996 voorafgegaan, getiteld "Samenvattend verslag", dat tot de conclusie komt dat niet blijkt dat medewerkers van de Commissie bewust onrechtmatige handelingen hebben verricht die strijdig zijn met het Statuut. UCLAF heeft de bevoegde Belgische autoriteiten verzocht om te bekijken of er aanleiding is voor een strafvervolging vanwege het delict belangenconflict.

3.2.26. Op 10 juni 1997 wordt op verzoek van de heer Marín besloten een intern administratief (voor)onderzoek te openen. De directeur-generaal van DG XXII wordt op 14 juli van dat jaar door de secretaris-generaal van de Commissie (de heer Williamson) belast met dit onderzoek.

3.2.27. In de resolutie van het Europees Parlement van 17 juli 1997 over het verslag nr. 1/96 van de Rekenkamer wordt de Commissie verzocht om de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaten het volledige dossier te doen toekomen zodat vastgesteld kan worden of er strafbare feiten zijn gepleegd; het Parlement "verbaast zich erover dat de Commissie haar bevoegdheden in de hierboven geschetste omstandigheden openlijk aan de ARTM heeft kunnen delegeren zonder dat de ene of andere ambtenaar daar in drie jaar tijd iets op aan te merken had; betreurt dat de Commissie de omvang van het probleem bij andere directoraten-generaal pas laat heeft onderkend..."

3.2.28. Op 28 juli 1997 worden de resultaten van het bovengenoemde administratieve onderzoek bekendgemaakt. Enerzijds wordt geconstateerd dat "de omvang van het politieke belang en de budgettaire toewijzingen niet meer te hanteren was, vooral in het aanvangsstadium van het programma... Vastgesteld dient te worden dat alle procedures betreffende het financiële beheer van contracten werden gevolgd... alom wordt onderstreept dat het werk op serieuze en professionele wijze is uitgevoerd... de juiste procedures lijken gevolgd te zijn bij de evaluatie en selectie van projecten en de vaststelling van de lijst van projecten na het uitbrengen van advies door het MED- Comité.." .
Anderzijds is men van oordeel dat er "door de noodzaak het werk voort te zetten ongetwijfeld een belangenverstrengeling is opgetreden tussen de uitvoerders van projecten, leden van het evaluatiecomité en de uiteindelijke contractsluitende partijen. Ambtenaren van de Commissie waren hierbij betrokken zonder dat hun rol en verantwoordelijkheden duidelijk waren aangegeven of gecontroleerd. Deze 'cultuur' blijkt uit het feit dat zij niet schroomden om als waarnemer deel te nemen in de Raad van bestuur van ARTM... Er vond kortom een belangenverstrengeling plaats terwijl nauwelijks sprake was van controle of leiding. Er bestond geen code op grond waarvan een scheiding werd aangebracht tussen de rol en bevoegdheden van Commissieambtenaren en de betrokkenheid van buitenstaanders... De verantwoordelijkheid hiervoor ligt hoofdzakelijk bij de 'leiding' en niet bij afzonderlijke personeelsleden..."

3.2.29. In het tezelfdertijd door het secretariaat-generaal van de Commissie opgestelde tussentijds verslag over het "beheer van de gedecentraliseerde Med-programma's" wordt gesproken van "wanbeheer, maar er kan niet geconcludeerd worden dat sprake was van fraude of doelbewust individueel in gebreke blijven van ambtenaren".

3.2.30. Op 30 juli 1997 schrijft de kabinetschef van de heer Marín in een nota aan de secretaris- generaal dat "het in het belang van de Commissie is dat... alle feiten volledig worden vastgesteld en dat opheldering wordt gegeven over het optreden van de bij deze zaak betrokken ambtenaren... de heer Marín is van mening dat de conclusies in het bovengenoemde verslag voorlopig zijn en hij verwacht dat het onderzoek volledig zal worden uitgevoerd, zoals door het College is besloten en aan het Europees Parlement is medegedeeld".

3.2.31. Op 18 september 1997 spreekt de heer Marín tegenover de heer Liikanen de wens uit dat "de tussentijdse conclusies van (de met het onderzoek belaste directeur-generaal) zo spoedig mogelijk worden aangevuld met alle noodzakelijke extra naspeuringen".
Daartoe wordt door de secretaris-generaal een aanvullend onderzoek toevertrouwd aan een 'panel' van drie directeuren-generaal.
Bij schrijven van 17 oktober 1997 verzoekt de secretaris-generaal van de Commissie, de heer Trojan, hen om "het onderzoek aan te vullen met alle extra naspeuringen die nodig zijn om een volledig beeld van de rol van Commissieambtenaren in het MED-programma te krijgen... waartoe gesprekken gevoerd zullen moeten worden met alle leidinggevende functionarissen die op dit terrein werkzaam waren in de periode 1991-5".

3.2.32. Op 13 oktober 1997 stelt DG IB voor de programma's te hervatten. Op 10 november van dat jaar maakt de heer Marín de voorwaarden voor de hervatting van de MED-programma's bekend.

3.2.33. Op 12 januari 1998 hecht het bovengenoemde panel van directeuren-generaal zijn goedkeuring aan de resultaten van het interne administratieve onderzoek. Uit dit onderzoek blijkt dat er fouten zijn gemaakt bij de vaststelling van de beheersstructuur, fouten die in het bijzonder de betrokken directeur-generaal en directeur te verwijten zijn, alsook fouten bij het dagelijks beheer en de controle, waarvoor het hoofd van de betrokken unit verantwoordelijk was.
Zij hebben geen bewijzen gevonden voor fraude of persoonlijke verrijking door ambtenaren en de feiten gaven volgens hen dan ook geen aanleiding tot disciplinaire maatregelen, maar moesten alleen ter kennis van de drie betrokken functionarissen worden gebracht, zodat zij hierop zouden kunnen reageren.
Uit de conclusies blijkt onder meer dat "het panel te horen kreeg dat het hoofd van de betrokken unit eind 1991 het initiatief tot dit soort samenwerking had genomen en dat zijn superieuren hier later mee instemden. Over de beheersstructuur is op het niveau van de diensten besloten, want het kaderdocument van oktober 1992, waarin de structuur werd uiteengezet, is door het directoraat- generaal niet ter goedkeuring voorgelegd aan de Commissie zelf of voor advies aan andere horizontale diensten. De hoogste leiding had er, ook al kwamen de programma's onder druk tot stand, voor moeten zorgen dat er voldoende mechanismen voor controle en beheer werden vastgesteld, vooral gezien het feit dat het financiële beheer werd verzorgd door een orgaan buiten de hiërarchie van DG I. Het panel was van mening dat vooral de directeur-generaal verantwoordelijk was voor de beheersstructuur en daarmee samenhangende zaken, voor zover deze tot het niveau van de diensten behoren... de directeur draagt een zeker deel van de verantwoordelijkheid voor fouten die in het begin zijn gemaakt. Het hoofd van de unit, die de structuur had voorgesteld en, zoals hierboven uiteengezet, niet het initiatief nam om andere diensten om hun mening te vragen over die structuur, nam volledig deel aan het opzetten van de constructie".
Verder is het panel van oordeel dat "anders dan de indruk die in het verslag van de Rekenkamer wordt gewekt, de bevoegdheden voor financiële zaken niet aan het ARTM zijn gedelegeerd. Wel is al het voorbereidende administratieve werk aan het ARTM toevertrouwd, terwijl de uiteindelijke besluiten en betalingen door ambtenaren van de unit werden verricht... Het panel is van mening dat de verantwoordelijkheid voor de fouten hoofdzakelijk bij het hoofd van de unit ligt... Het panel heeft begrip voor de bestaande onvrede met de kwaliteit van het beheer in verband met de Med- programma's door de bovengenoemde personen... De voornaamste initiatiefnemer tot de Med- programma's was het hoofd van de unit, aan wie de verantwoordelijkheid voor het beheer ervan was toevertrouwd door de directeur-generaal... het hoofd van de unit lijkt een aantal partijen, onder meer Fere en Ismeri, verzocht te hebben om ARTM te vormen als vzw".

3.2.34. Wel zij erop gewezen dat het hoofd van de unit in een schrijven aan het panel van 25 februari 1998 als zijn mening te kennen geeft dat "het verbazing wekt dat de Instelling zich tegen haar personeel richt, waaraan zij niet alleen niet de nodige middelen heeft gegeven om de taken die zij hun heeft toevertrouwd te vervullen ... maar dat de Commissie noch het regelgevend kader ter beschikking heeft gesteld noch de procedures die absoluut noodzakelijk waren als administratieve omlijning van een opdracht op een volledig maagdelijk terrein ... het personeel van de unit heeft van zijn kant de gegeven opdracht uitgevoerd in volledige transparantie tegenover zijn hiërarchie en alle betrokken diensten, met inbegrip van de Financiële controle".

3.2.35. Op 6 maart 1998 stuurt de secretaris-generaal de voormalige directeur-generaal en voor het Middellandse-Zeegebied verantwoordelijke directeur, alsook het voormalige hoofd van de unit die toenmaals belast was met de gedecentraliseerde programma's, een brief waarin hij zijn "ontevredenheid uit met uw bestuursprestaties in verband met het MED-programma". Deze brief is de enige kritiek die rechtstreeks tegen de betrokken ambtenaren is gericht. De brief is alleen in het personeelsdossier van het hoofd van de unit opgenomen (de ambtenaar met de laagste rang).

3.2.36. Op 3 april 1998 geeft de heer Marín toestemming voor de daadwerkelijke hervatting van de MED-samenwerkingsprogramma's.

3.2.37. In de resolutie van het Europees Parlement van 17 november 1998 over MED wordt vastgesteld dat er 16 contracten voor technische bijstand zijn gegund en dat dit in 10 gevallen zonder voorafgaande aanbesteding geschiedde (overweging K) maar via een onderhandse overeenkomst, dat twee van de vier leden van de Raad van Bestuur van het ARTM tevens leiders van de beide genoemde bureaus waren, wat tot belangenverstrengeling leidde, dat de ambtenaren van de Commissie hebben meegewerkt aan het ontstaan van een systeem "dat een correct beheer van communautaire middelen schaadde (overweging P), verzoekt de Commissie het gehele dossier aan de justitiële autoriteiten van de betrokken lidstaten voor te leggen en niet slechts delen van het dossier, zoals tot nu toe".

3.2.38. Op 15 januari 1999 doet de Commissie het Parlement het tweede voortgangsverslag toekomen over de maatregelen naar aanleiding van de audit van de firma LUBBOCK FINE over de projecten. Hieruit blijkt dat "bij de tot nu toe door de Commissie uitgevoerde controles 37 gevallen zijn vastgesteld... waarvoor terugvorderingsopdrachten voor in totaal 1,9 Miljoen ecu zijn afgegeven of afgegeven zullen worden. De follow-up van het verslag ter herziening van de MED-projecten, omvattende tweede audits en de afgifte van de vereiste terugvorderingsopdrachten, zal de komende weken worden voortgezet. Een geactualiseerd verslag over de stand van zaken bij de follow-up zal eind februari 1999 verschijnen" .

EVALUATIE

3.3. Juridische overwegingen: delegatie van bevoegdheden en afwezigheid van concurrentie

Delegatie van bevoegdheden

3.3.1. Uit de tot nu toe uiteengezette feiten blijkt dat het ARTM volledig een schepping van de Commissie is (die zelfs de stichtingskosten ervan betaalde), met name via het bovengenoemde kaderdocument van 21 oktober 1992. Administratief en contractueel gezien is de hele beheersstructuur trouwens vastgelegd in dit document, dat nooit formeel is goedgekeurd.

3.3.2. De Juridische Dienst van de Commissie had de beherende dienst echter al meteen gewaarschuwd voor de tekortkomingen en risico's van een dergelijke constructie, met name wat de delegatie van bevoegdheden en de verplichting offertes aan te vragen betreft. Tevens zij erop gewezen dat het eerste contract tussen het ARTM en de Commissie is ondertekend voordat het (zeer terughoudende) advies van de Juridische Dienst was ontvangen.

3.3.3. Gezien de aard en omvang van de bevoegdheden die het ARTM zijn toevertrouwd, was sprake van een ware delegatie van bevoegdheden van de Commissie aan een derde orgaan, en niet van eenvoudige dienstverleningscontracten.

3.3.4. Deze structuur lijkt moeilijk in overeenstemming te brengen met de basisverordening nr. 1763/92 en met de toepasselijke financiële en juridische bepalingen. Zoals de Rekenkamer in zijn verslag nr. 1/96 al signaleert, heeft delegatie van bevoegdheden plaatsgevonden zonder duidelijke juridische grondslag en zonder dat de Commissie hierover ook maar een principebesluit heeft genomen.

Afwezigheid van concurrentie

3.3.5. Bovendien zijn zowel het ARTM als de BTB's ten minste aanvankelijk door de Commissie aangewezen bij onderhandse overeenkomst. In een nota van de Juridische Dienst van de Commissie van 29 februari 1996 wordt trouwens terecht opgemerkt dat "het ARTM op grond van het op 25 november 1992 tussen de Commissie en ARTM gesloten contract niet verplicht meer was aan een aanbestedingsprocedure deel te nemen... Een aanzienlijke uitgave ten laste van de communautaire begroting valt dus buiten de waarborgen die worden geëist in de richtlijnen inzake overheidsopdrachten".

3.3.6. Terwijl de Commissie het administratieve en financiële beheer van de MED-programma's dus van 1992 tot december 1993 bij onderhandse overeenkomsten aan het ARTM heeft toevertrouwd, heeft dit agentschap in 1994 een nieuwe contract gekregen na een aanbesteding. Zoals in het verslag van de Rekenkamer wordt gesignaleerd: "de Commissie deed pas uitnodigingen tot inschrijving uitgaan toen aan de voorwaarden inzake gelijkheid van de inschrijvers absoluut niet meer kon worden voldaan zonder dat de ervaring van de twee voorafgaande jaren zou worden verspild. Voorts werden ook de nadien in het kader van het vredesproces in het Nabije Oosten gelanceerde verwante programma's bij onderhandse overeenkomst aan het ARTM toegewezen, evenals het technisch toezicht, bijvoorbeeld op een PEACE-programma dat op 18 januari 1995 onderhands met FERE Consultants gesloten werd".

3.3.7. Toen dus concurrentie werd toegelaten was reeds sprake van een ongelijke behandeling van andere kandidaten omdat de BTB's die al voor de Commissie werkten beschikten over voorkennis en informatie.

3.3.8. De diensten van de Commissie hebben kortom hun controleplicht verzaakt, zowel ten aanzien van de delegatie van bevoegdheden als van uitnodigingen tot inschrijving.

3.4. Personeelsgebrek bij de Commissie: onvoldoende reden

3.4.1. Directoraat IB-A (Directoraat Middellandse-Zeegebied) van DG I van de Commissie besloot de programma's niet rechtstreeks te beheren en vertrouwde daarom het "technische beheer" (follow- up) en het "administratieve en financiële beheer" van de programma's toe aan externe bedrijven.

3.4.2. Als reden hiervoor gaf de Commissie dat zij het technische en/of financiële beheer van de nieuwe programma's voor gedecentraliseerde samenwerking in het Middellandse-Zeegebied onmogelijk rechtstreeks door haar diensten kon laten behandelen, daar dit DG IB en de Commissie in het algemeen over onvoldoende personeel beschikten.

3.4.3. Al is dit nog geen goede reden, het helpt wel om de kwestie van de delegatie van bevoegdheden beter in haar verband te zien. Hetzelfde kan echter niet worden gezegd van het feit dat het ARTM en de BTB's zijn aangewezen zonder aanbestedingsprocedure. Personeelsgebrek vormt hoe dan ook geen rechtvaardiging voor het boven uiteengezette belangenconflict, dat in deze kwestie centraal staat en absoluut geen verband houdt met het aangevoerde personeelstekort.

3.5. De kwestie van het belangenconflict

3.5.1. In deze zaak is sprake van meerdere belangenconflicten: ten eerste tussen ambtenaren van de Commissie en medewerkers van ARTM en ten tweede tussen het ARTM en de BTB's.

De 'uitleg' van de uitvoerders

3.5.2. In een door de betrokken unit opgesteld intern stuk van 28 september 1993 wordt erkend dat "twee medeoprichters van ARTM, ISMERI EUROPA en FERE Consultants de Commissie technisch hadden bijgestaan bij de opstelling van MED-programma's voor gedecentraliseerde samenwerking (URBS, CAMPUS en INVEST). Vervolgens hebben zij in het experimentele jaar technische bijstand verleend voor de programma's MED CAMPUS en MED URBS... Gezien de lange termijnen, het gebrek aan middelen en personeel bij de Commissie en bovendien gelet op hun ervaring en het feit dat zijn diensten geen geschiktere vorm van samenwerking hadden om deze programma's snel te starten, heeft DG I het ARTM de opdracht gegeven de Commissie bij deze taak te helpen".

3.5.3. In een ander intern document valt te lezen: "als reden dat Fere en Ismeri werden gekozen om de Commissie bij te staan bij het opzetten van de Med-programma's werd opgegeven dat zij goed bekend stonden, daar zij al voor DG V hadden gewerkt ... Omdat zij reeds voorbereidend werk voor de toekomstige Med-programma's hadden verricht, ging DG I ervan uit dat deze firma's over de nodige know-how beschikten ... het was logisch om rechtstreeks in zee te gaan met firma's die al de programma's voor technische ondersteuning hadden voorbereid".

3.5.4. In dezelfde nota van 28 september 1993 wordt tenslotte opgemerkt dat "de aanwezigheid van de bovengenoemde adviesbureaus (Fere en Ismeri) in de Raad van Bestuur van het ARTM niet langer gerechtvaardigd is, daar de uitvoering van de MED-programma's nu voldoende vooruitgang heeft gemaakt, temeer daar deze aanwezigheid tot onduidelijkheid zou kunnen leiden".

3.5.5. Een dergelijke "uitleg" nu is geenszins aanvaardbaar, zoals trouwens uit de laatste paragraaf al is op te maken.

De aldus geschapen situatie

3.5.6. Zoals wij hebben gezien, heeft de Commissie haar bevoegdheden ten aanzien van het beheer van haar MED-programma's overgedragen aan de vereniging ARTM, terwijl twee van de firma's die deze vereniging hebben gesticht (te weten FERE en ISMERI) tegelijkertijd de technische bijstand voor deze programma's hebben geleverd.
Bovendien hadden de vereniging en deze bureaus deels dezelfde bestuurders, wat duidelijk tot een belangenconflict leidt. Tot april 1995 waren immers twee (van in totaal vier) bestuursleden van ARTM ook leidinggevende functionarissen van twee BTB's: FERE en ISMERI.

3.5.7. Zoals uit het verslag van de Rekenkamer blijkt, waren twee van de vier bestuursleden van het ARTM tot april 1995 ook leidinggevende functionarissen in de BTB's (de bureaus FERE Consultants en Ismeri) die met het toezicht op de MED-programma's waren belast: (paragraaf 56 van dit verslag) "uiteindelijk ging de Commissie beseffen hoe gevaarlijk een dergelijke situatie kon zijn en verzocht zij om het ontslag van de met het toezicht belaste BTB-functionarissen uit de Raad van Bestuur van het ARTM. De notulen van de vergaderingen van de Raad van Bestuur van het Agentschap getuigen van het verzet van de betrokkenen tegen het verzoek van de Commissie. Pas na ruim anderhalf jaar lieten zij zich onder, zacht uitgedrukt, laakbare omstandigheden vermurwen. Uit de notulen van de vergadering van de Raad van Bestuur van 11 oktober 1994 blijkt dat de twee betrokken bestuursleden hun mandaat onder de volgende voorwaarden zouden neerleggen: - voor de technische bijstand aan het programma MED-Invest zou de Commissie FERE Consultants kiezen; - als bureau voor technische bijstand voor het MED Campus-programma zou opnieuw ISMERI EUROPA worden gekozen. De twee leden vroegen daarenboven om in geval van ontslag een eigen kandidaat te hunner vervanging te mogen voordragen. Toen aan al deze voorwaarden was voldaan namen deze beide ARTM-bestuursleden in april 1995 ontslag".

3.5.8. In paragraaf 57 van dit verslag tenslotte wordt opgemerkt "gezien de ernst van deze bevindingen stelde de Kamer de Commissie onmiddellijk daarvan in kennis, opdat deze de nodige maatregelen kon treffen en met name de eventuele noodzaak kon onderzoeken om vervolging tegen de verantwoordelijke personen in te stellen".

3.5.9. De bovenbedoelde "historische" omstandigheden kunnen geen rechtvaardiging vormen voor het feit dat FERE en ISMERI meer dan 60% van de kredieten voor technische bijstand hebben ontvangen die op de communautaire begroting voor de MED-programma's beschikbaar waren. Dit geldt te meer daar zij dankzij hun dubbele status konden deelnemen aan de onderhandelingen over met henzelf gesloten contracten. ARTM heeft immers bij onderhandse overeenkomst contracten aan BTB's toegewezen.

De betrokkenheid van de diensten van de Commissie

3.5.10. Uit een nota van de Juridische Dienst van de Commissie van 13 maart 1996 blijkt echter dat de werkelijkheid nog erger was en dat men in een absurde situatie was beland: "ambtenaren van de Commissie zouden aanwezig zijn geweest bij vergaderingen van het ARTM waarop de selectie van Fere en Ismeri werd goedgekeurd ... De Juridische Dienst zal zich beperken tot de opmerking dat het moeilijk lijkt een proces tegen het ARTM te winnen gezien de betrokkenheid van de diensten van de Commissie".

3.5.11. Bij bestudering van het dossier (met name het kaderdocument, de contracten tussen de Commissie en ARTM en bepaalde contracten tussen ARTM en BTB's die mede door de Commissie zijn ondertekend) blijkt dat het de Commissie is die het ARTM de keuze van zijn contractanten heeft opgelegd. Dit leidt tot de conclusie dat het ARTM door de Commissie is verplicht om, aanvankelijk ten minste, FERE en ISMERI in de arm te nemen.

3.5.12. Samenvattend kunnen wij de woorden van de rapporteur van het Parlement citeren die in zijn stuk van 4 juli 1997 ter voorbereiding van de resolutie over het verslag nr. 1/96 van de Rekenkamer terecht opmerkte dat "alles van het begin af aan in het volle daglicht gebeurde. Dat is ook het verbazingwekkende. De rapporteur heeft niet kunnen vaststellen of het een ambtenaar van de Commissie was die op het idee is gekomen. Maar niemand zal willen betwisten dat de Commissie bij het beheer van de programma's sterk heeft bijgedragen aan de totstandkoming van een systeem dat vrijwel onvermijdelijk tot een belangenverstrengeling moest leiden met ernstige gevolgen".

3.6. Wanbeheer, onregelmatigheden of fraude?

3.6.1. Als dossiers (reëel of eventueel) worden overgedragen aan de bevoegde (Belgische, Italiaanse en Franse) gerechtelijke instanties en bepaalde bedragen worden teruggevorderd, dan kan dit erop neerkomen dat de beschuldiging van fraude wordt geuit. Dit zou echter alleen voor externe organen gelden, de firma's of particuliere instellingen die met de Commissie hebben samengewerkt.

3.6.2. Het geldt - voor het moment ten minste - nog niet voor ambtenaren binnen de Commissie, want na onderzoek dat bij de Commissie is uitgevoerd is nog geen bewijs gevonden voor fraude door ambtenaren.

3.6.3. Naar ons oordeel echter zijn de conclusies van het op last van de secretaris-generaal van de Commissie uitgevoerde administratieve onderzoek zeer teleurstellend. Men kan zich ten aanzien van de vorm bovendien vragen stellen over de gefundeerdheid van de term "administratief onderzoek", daar dit als juridisch begrip niet voorkomt in het Statuut van de ambtenaren. Gezien de omstandigheden van deze zaak zouden de artikelen 86 e.v. moeten gelden, ten minste om tot de lichtste beoordeling te komen ('schriftelijke waarschuwing' of 'berisping'). Er zij op gewezen dat de brieven die aan de betrokken ambtenaren zijn verstuurd niet onder dit juridisch kader vallen.

3.6.4. Ten aanzien van de inhoud lijken de conclusies onvoldoende opheldering te verschaffen over de ontstane situatie en de reële verantwoordelijkheid van de betrokken ambtenaren, met name ten aanzien van de oprichting van het ARTM door FERE en ISMERI.

3.6.5. Zo komt het "Samenvattend verslag" van het UCLAF van 20 november 1996 over "ARTM/MED-programma's", dat drie bladzijden telt, tot de conclusie dat "het er op één uitzondering na (een geval dat sindsdien is opgelost) niet op lijkt dat personeelsleden van de Commissie die met het ARTM en de BTB's voor de MED-programma's te maken hebben gehad welbewust (onrechtmatige) handelingen hebben verricht die in strijd zijn met het Statuut".
Hoewel dit verslag "vertrouwelijk" is, bevat het niet de minste opmerking over de gevolgde procedure, over ondervraagde of geraadpleegde personen, over aanwijzingen waarop het is gebaseerd enz. Dit verslag is dus niet meer dan een simpel en zeer kort overzicht van de gebeurtenissen, het verslag van de Rekenkamer en de reeds beschreven betrekkingen tussen ARTM, FERE en ISMERI.
Het UCLAF-verslag kan dus noch volledig noch grondig worden genoemd en het voegt geen nieuwe informatie toe over de manipulaties binnen de Commissie die tot de beschreven situatie hebben geleid. Ook de conclusies van het eindverslag van 15 mei 1997 zijn niet bevredigend daar de status quo hiermee wordt bevestigd. Het aangekondigd onderzoek bleek trouwens niets anders op te leveren dan weinig overigens niet ter zake doende informatie.
Als er nieuwe feiten worden ontdekt die tijdens het onderzoek van UCLAF nog niet bekend waren dan zal de zaak in ieder geval heropend moeten worden.

3.6.6. Ook de verslaggeving over het administratieve onderzoek blijft aan de oppervlakte. De resultaten van het vooronderzoek van 28 juli 1997 (slechts twee bladzijden!), waarom door de voormalig secretaris-generaal, de heer Williamson, was gevraagd, zijn volstrekt onaanvaardbaar, al was het alleen maar omdat ze zijn opgesteld zonder dat de voormalige directeur-generaal en het vroegere hoofd van de unit, die verantwoordelijk waren voor de programma's, zijn ondervraagd. De toon van dit vooronderzoek geeft soms zelfs blijk van ironie ten aanzien van de opdracht ("Iedereen bleek zeer behulpzaam, maar men vroeg zich af wat nu eigenlijk mijn taak was en of dit onderzoek wel nodig was!").
Ook de veel gedetailleerder resultaten van het slotonderzoek van 12 januari 1998 verschaffen geen duidelijkheid over het ontstaan van de affaire en de vraag wie nu eigenlijk verantwoordelijk was voor het wanbeheer. Het wekt trouwens verbazing dat alleen het hoofd van de unit als schuldige is aangewezen: "Het panel is van mening dat de verantwoordelijkheid voor de fouten hoofdzakelijk bij het hoofd van de unit berust ... De voornaamste initiatiefnemer tot de MED-programma's was het hoofd van de unit, die door de directeur-generaal met het beheer daarvan was belast ...". Dergelijke opmerkingen zijn alleen begrijpelijk als het ontbreekt aan elke verantwoordelijke hiërarchie. De beschrijving van de feiten in dit onderzoek wijst, anders dan de conclusies ervan willen doen geloven, eerder op een zeer zware verantwoordelijkheid van de hele hiërarchische keten, daar de ontwikkeling en de uitvoering van het programma is toevertrouwd aan één enkel unit-hoofd.
De conclusies van dit verslag zijn dus tegenstrijdig en wijzen geen duidelijke verantwoordelijke aan.

3.6.7. Zolang het tegendeel niet is bewezen gaat het echter om wanbeheer binnen de Commissie (en niet om fraude), hoe duidelijk en onwaarschijnlijk dit ook kan lijken. Dit "wanbeheer" is ontstaan doordat herhaaldelijk de voorschriften van het Financieel Reglement (titel XV van het Financieel Reglement) ten aanzien van aanbestedingen zijn overtreden en meer in het algemeen, zoals we hebben gezien, geen sprake was van overleg met de technische diensten (Financiële controle en Juridische dienst) en met hun advies geen rekening is gehouden bij het starten van een nieuw beleid. Het gevolg was een sterke neiging tot nalatigheid en een zekere voluntaristische houding die ertoe leidde dat men buiten de procedures om ging en zelfs de grondbeginselen van het verstrekken van opdrachten aan zijn laars lapte.

3.7. De rol en verantwoordelijkheden van de Commissieleden

3.7.1. Er zij aan herinnerd dat de heer Marín, zodra de Rekenkamer zijn aandacht had gevestigd op de in de loop van de tweede helft van 1995 ontdekte onregelmatigheden, alles in het werk heeft gesteld (verzoeken om verslagen, stopzetten of onderbreken van programma's en contracten, vaststelling van een nieuw kader enz.) om de situatie recht te trekken.

3.7.2. Voor de duur en de resultaten (al dan niet overtuigend) van het administratieve onderzoek en meer in het bijzonder het onderzoek naar de eventuele betrokkenheid van ambtenaren van de Commissie, kan de heer Marín niet verantwoordelijk worden gesteld. Wel vinden wij dat hij al veel eerder om een formeel onderzoek naar de feiten van deze affaire had kunnen vragen, daar er 20 maanden zijn verstreken tussen de verzending van het eerste schrijven van de Rekenkamer (oktober 1995) met een werkdocument betreffende de audit van de MED-programma's, en de opening van het administratieve vooronderzoek (juni 1997).

3.7.3. Een directe verantwoordelijkheid van de Commissaris die nu verantwoordelijk is voor de zaak (de heer Marín) lijkt kortom uitgesloten te moeten worden voor wat betreft de structuur van het beleid. De enige verantwoordelijkheid van de heer Marín in deze kwestie is van algemene aard, daar het gaat om de uitvoering van en het toezicht op gebieden die onder zijn bevoegdheid vallen.

3.7.4. Veel duidelijker en zwaarder daarentegen lijkt de verantwoordelijkheid die het de Commissaris draagt die eerder met deze zaak was belast. Uit het bovenstaande blijkt immers dat alle problemen in deze kwestie zijn ontstaan in 1991/92.

3.7.5. Het toentertijd op dit terrein bevoegde Commissielid was als commissaris verantwoordelijk voor het opstarten van de programma's en de ondertekening van de voornaamste contracten.

3.7.6. De diensten van de Commissie, die de programma's in principe zouden beheren, ontbrak het toentertijd aan duidelijke richtsnoeren en een passende taakverdeling, wat des te belangrijker was daar het om een nieuw communautair beleidsonderdeel ging dat net van start ging en de weg opende voor de uitbesteding van bepaalde overheidstaken aan particuliere bedrijven (ondanks het gereserveerde advies van de terzake bevoegde technische diensten), een werkwijze die later steeds algemener toepassing vond. In deze situatie zou men van het bevoegde Commissielid een minimum aan toezicht mogen verwachten, dat echter ontbrak.

3.8. De verantwoordelijkheid van de Commissie als college

3.8.1. De Commissie had in 1992 het probleem dat zij over onvoldoende personele middelen beschikte. Maar de Commissie had misschien een beter gebruik van haar personeel kunnen maken.

3.8.2. Een volledig nieuw communautair beleid, dat kon beschikken over aanzienlijke budgettaire middelen en waarbij essentiële overheidstaken werden uitbesteed aan de particuliere sector zonder dat de Commissie daar voldoende greep op hield, kon worden opgezet terwijl het College van commissarissen zich daar niet expliciet van bewust was en er niet echt over had gesproken.

3.8.3. Zoals in het verslag van de Rekenkamer nr. 1/96 wordt onderstreept is alles begonnen zonder dat enig principebesluit van de Commissie werd afgewacht en zonder de adviezen van de betreffende technische diensten (de Juridische Dienst en de Financiële controle) af te wachten of op te volgen, adviezen die extra belangrijk zijn als, zoals in dit geval, het communautair beleid op een keerpunt staat.

3.8.4. Improvisatie, overhaast optreden en zelfs incompetentie waren dus kenmerkend voor de invoering en tenuitvoerlegging van de MED-programma's, wat leidde tot zeer ernstige gevolgen: onrechtmatige delegatie van bevoegdheden, overtreding van de voorschriften ten aanzien van oproepen tot deelneming aan een aanbesteding en vooral duidelijke belangenconflicten die door de diensten van de Commissie zelf waren veroorzaakt.