Cahier Derde Woensdag

Nieuws

Achtergronden

Opinie

Profiel

Documenten

Voor de derde woensdag van mei was in de wandelgangen al snel een treffende naam bedacht. Woensdag gehaktdag. Dat roept de suggestie, bij sommigen misschien de hoopvolle verwachting, op dat ministers door de gehaktmolen gaan of althans daar ernstig voor moeten vrezen. Een lichte vertekening van de bedoeling van de jaarlijkse presentatie van de financiële verantwoording, maar toch. De pretentie van de Kamer is wel degelijk de positie van de volksvertegenwoordiging tegenover de uitvoerende macht te versterken. Ik zeg bewust: uitvoerende macht. Het gaat hier niet om de regering als bedenker van beleid of als regelgever, maar om de uitvoerder van beleid. Het gaat om de vraag of en hoe de vertaalslag plaatsvindt van bedacht beleid naar daadwerkelijke uitvoering en of die uitvoering ook iets oplevert, liefst datgene wat beoogd werd.

Uitvoering van wetgeving en beleid wordt in deze complexe samenleving steeds belangrijker en ook steeds moeilijker. Als de Kamer daar achteloos aan voorbij zou gaan en zich alleen zou concentreren op nieuwe middelen en nieuw beleid, verzaakt zij een wezenlijk element van haar controlerende taken. Ik zie de bewustwording van de Kamer voor de prestatiemeting en de besteding van beschikbaar gestelde gelden als een integraal onderdeel van de budgetbevoegdheid. Het past bovendien in een streven om zelfbewuster om te gaan met de eigen controleverantwoordelijkheid. Daar hoort behalve de financiële verantwoording ook de versterking van de onderzoeksfunctie bij.

Vele collegae zijn ons de afgelopen weken voorgegaan in kritische opmerkingen over het financieel beheer en de prestaties van de departementen. Al die kritische reflectie doet, denk ik, niet af aan de waardering voor het vele werk dat door alle departementen is gedaan om een enorme versnelling te bereiken in de financiële verantwoording. Zolang is het niet geleden dat tussen de 40 en 60 maanden moest worden gewacht op de jaarrekening van de NV Nederland. Die versnelling is dus een compliment waard.

De gegevens die wij hebben gekregen hebben tot een zeker ongemak geleid. Uit de verslagen van alle commissievergaderingen van de afgelopen weken kan je afleiden dat niet alleen de regering maar ook de Kamer nog zoekend is naar een juiste aanpak. Het is niet de bedoeling dat er alleen maar gesproken wordt over rechtmatige besteding van geld maar ook over beleid en wat daarvan terecht is gekomen. Soms leidde dat tot algemene beschouwingen, soms tot een hoog detailniveau. En soms tot ergernis aan beide kanten omdat gegevens onvolledig zijn, criteria voor beoordeling onduidelijk en doelstellingen gebrekkig geformuleerd. Het mes snijdt aan twee kanten. Aan de kant van de regering zal nog heel veel moeten gebeuren om doelstellingen helder te formuleren en prestaties inzichtelijk te maken. En de Kamer zal -de Rekenkamer zegt dat ook - concreter moeten worden in haar wensen. Dat kost allemaal tijd. De minister van Financiën noemde in dit verband een termijn van 10 jaar. Nu gun ik hem graag nog 10 jaar op Financiën, maar ik mag toch hopen dat het allemaal wat sneller kan. Het moet mogelijk zijn om in deze en de volgende kabinetsperiode de begroting nieuwe stijl en de verantwoordingsprocedure te optimaliseren.

De snelle ontwikkeling van de informatietechnologie moet daarbij kunnen helpen. Het is aardig om elke derde woensdag van mei een grote stapel papier aan de Kamer te overhandigen (de minister mag daarbij van mij in een koetsje komen voorrijden), maar het is nog aardiger als wij werk zouden maken van een elektronisch budgetinformatiesysteem. In een land als de Verenigde Staten lopen administratie en congres ver op ons vooruit. Een dergelijk budgetinformatiesysteem zou de Kamer structureel en op permanente basis informatie moeten verschaffen over de hoogte van de begrotingsposten, de uitputting daarvan en de aanwending van de middelen.
Het moet op den duur voor de Kamer mogelijk zijn (het zou voor de ministers ook erg handig zijn) om met simpele handelingen ook tussentijds inzicht te verkrijgen in bijvoorbeeld de besteding van de middelen voor kinderopvang. Hoeveel geld is naar de gemeenten gegaan, wat hebben zij daarvan besteed, hoeveel opvangplaatsen zijn daadwerkelijk gerealiseerd en hoeveel mensen zijn daarvoor in dienst genomen? Ik zou de minister van Financiën willen vragen welke mogelijkheden hij hiertoe ziet.

Het proces van financiële en beleidsmatige verantwoording maakt deel uit van een streven om de overheid zo transparant mogelijk te laten zijn. Voor het openbaar bestuur geldt de hoofdregel dat er niets te verbergen valt en dat alles te verantwoorden is. De verantwoordingscyclus is niet alleen interessant voor de Kamer om inzicht te krijgen in het verloop van het beleid maar ook voor de bewindslieden zelf. Door systematische informatie over financieel beheer en beleidsprestaties krijgen zij zicht op het effect van hun beleid, maar ook op de gebreken in organisatie en management. Zij zien als het ware de "achterkant" van hun politieke verantwoordelijkheid en kunnen daar dan ook op sturen. Als iets duidelijk wordt uit een financiële verantwoording is het wel dat sturing op organisatie en management integraal deel uitmaakt van de ministeriele verantwoordelijkheid. En ook moet zijn, omdat beleid zonder uitvoering zoiets is als een huis zonder vloeren. Dit raakt aan de discussie over de ministeriele verantwoordelijkheid die de Kamer nog altijd moet voeren aan de hand van de nagelaten geschriften van minister Peper. In het publieke debat hebben secretarissen-generaal er voor gepleit om de managementverantwoordelijkheid los te koppelen van de politieke verantwoordelijkheid. Dat kan dus niet. Als de uitvoering niet deugt of niet inzichtelijk is, heeft dat directe gevolgen voor de effectiviteit van bestaand en toekomstig beleid en dus ook voor het oordeel van de Kamer.

Transparantie is wezenlijk. Niet alleen voor Kamer, minister en ambtenaar, ook voor de burger. Prestatiemeting geeft ook de burger inzicht in zijn overheid. Maar nog belangrijker: Het vergroot zijn inzicht in de effectiviteit en kwaliteit van voorzieningen in de collectieve sector waar hij van afhankelijk is. Het vergroot soms ook zijn keuzevrijheid, waar uitvoeringsinstellingen een keuze bieden. Prestaties van opleidingen en universiteiten of van ziekenhuizen bijvoorbeeld.

Informatie en verantwoording kunnen niet beperkt blijven tot datgene wat rechtstreeks op de rijksbegroting staat of datgene wat rechtstreeks door de minister zelf wordt uitgegeven. Ook waar de bevoegdheden zijn opgedragen aan anderen die niet onder de directe werking van de ministeriele verantwoordelijkheid vallen, moet de informatie beschikbaar zijn en transparant. Dat wordt alleen maar noodzakelijker naarmate de afstand groter is. Ik moet constateren dat dit vaak niet het geval is. In de gezondheidszorg niet, in het hoger onderwijs niet, de zbo's blijven onhelder, de informatievoorziening vanuit de politieregio's is al jaren een zorgenkindje. Op het terrein van de zorg heeft de Kamer zich al eerder uitgesproken voor een wettelijke informatieverplichting van instellingen. De minister probeert het vooralsnog met convenanten, maar dat blijft behelpen. Meer in het algemeen vindt D66 dat het tijd wordt om vast te leggen welke informatieverplichtingen moeten gelden voor door collectieve middelen gefinancierde instellingen. Wij vragen het kabinet om daar op korte termijn een voorzet voor te geven.

Ik trek enkele meer algemene conclusies uit de verantwoording over 1999.
In de eerste plaats hebben we moeten vaststellen dat goede bedoelingen nog geen inzicht verschaffen. Er bestaat in veel sectoren betrekkelijk weinig zicht op de effectiviteit van specifiek beleid. De gegevens ontbreken. Ik noem de politie. Het blijft moeilijk om de agenten te tellen. Een zeker eerherstel komt collega Dijkstal wel toe. Met hem lukte het niet, maar zonder hem ook niet echt. De Rekenkamer houdt er ernstig rekening mee dat we aan het eind van de kabinetsperiode simpelweg niet zullen weten of er ook daadwerkelijk 5000 mensen extra op straat zijn gekomen. Een ander voorbeeld is dat we niet in staat zijn om investeringen in klimaatbeleid aan output te meten, output in de zin van minder uitstoot van CO2. Van 150 mln. gulden voor dit doel heeft minister Pronk maar 6 mln uit kunnen geven en er valt niets te meten. In de zorgsector maken wij ons allemaal druk om de werkdruk in de verzorgingshuizen, maar de cijfers over 1999 komen pas met een vertraging van 1 à 1½ jaar in 2001 beschikbaar. Ook over belangrijke onderwerpen -belangrijk voor de politieke besluitvorming voor volgend jaar- als het lerarentekort of de omvang van het vroegtijdig schoolverlaten tasten we toch enigszins in het duister.

Die lijst is betrekkelijk lang en dat zal echt moeten verbeteren. Als deze verantwoording de eerste stap is, zoals iedereen zegt, dan zal er snel een volgende stap moeten komen en niet in een 10-jarenplan.

Een andere conclusie is dat soms de gevoteerde gelden in het geheel niet leiden -of nog niet leiden- tot de verbeteringen die we politiek nastreven. Dat geldt bv. voor de klassenverkleining in het basisonderwijs. Ik vind dat echt zorgelijk. De gemiddelde groepsgrootte stijgt eerder dan dat die daalt. Wij praten daar dus al een paar jaar over, wij geven geld uit en er is niets veranderd. Bij de schaalverkleining in de sfeer van kleinere schoollocaties, is eigenlijk hetzelfde aan de hand. De inspectie ziet steeds meer fusies, steeds minder scholen en steeds meer risico's voor probleemleerlingen. Het beleid om kleine scholen niet te benadelen heeft vooralsnog geen effect. D66 vindt dat in de komende jaren daar echt een grote slag moet worden gemaakt, nog te beginnen in deze kabinetsperiode. Andere voorbeelden van beleid zonder zichtbaar resultaat zijn de onverminderde problemen met wachtlijsten in de zorg en de huursubsidie die onvoldoende bij de specifieke doelgroepen terecht komt. De extra inspanningen voor de Ecologische Hoofdstructuur blijken volledig weg te vallen tegen de duurdere grondprijzen, waardoor we dus eerder uitlopen dan inlopen. Ook daar zal extra in moeten worden geïnvesteerd. Soms lijkt het niet zozeer een gebrek aan geld te zijn maar een probleem van organisatie. Bij het integratiebeleid hebben we vorige maand hetzelfde gezien. Mijn fractie meent dat het uitermate wenselijk zou zijn als het kabinet in de begroting 2001 nadrukkelijk aangeeft hoe het op deze terreinen wil opereren om volgend jaar wel concrete resultaten te kunnen melden.

Een derde conclusie die D66 trekt is dat het financieel beheer in brede zin achterstallig onderhoud verdient. Het oordeel van de Rekenkamer is wat dit betreft niet best. In 1999 zijn de verbeteringen gestagneerd en het meest zorgelijk zijn de z.g. agentschappen. Er zijn onregelmatigheden bij de aanwending van Europese fondsen waar we de vinger niet echt achterkrijgen. Een minstens zo zorgwekkend punt is de wijze waarop met materieelbeheer, inkoop, informatiebeveiliging en Europese aanbestedingsregels wordt omgesprongen. Daar zit geen heldere lijn in en dat is zacht uitgedrukt. In strijd met de regels en het kost bovendien geld. D66 is er van overtuigd dat door efficiënter en beter afgestemd inkoopbeleid conform de Europese regels aanzienlijke besparingen kunnen worden bereikt. De rapportages van Economische Zaken geven dit ook aan. Ook hier vraag ik het kabinet om heel concrete acties. Ik ga er van uit dat vooral de minister van Financiën dit met gezonde interesse wil entameren en vraag ook om zijn reactie.

De financiële verantwoording 1999 is door de Kamer gekoppeld aan de behandeling van de voorjaarsnota. Verschillende constateringen hebben immers een rechtstreeks gevolg voor de kabinetsinspanningen dit en volgend jaar. Extra middelen voor natuur in de EHS zijn daar een voorbeeld van. Een ander voorbeeld is de aantrekkelijkheid van het werk in de collectieve sector. Wij moeten ons daar echt zorgen over maken en er concreet wat aan doen. In de private sector gaan werkgevers inzien dat zij alles uit de kast moeten trekken om mensen binnen te trekken. Dan gaat het niet alleen om loon maar om ook om flexibiliteit in werkplek, arbeidstijden, combinatie arbeid en zorg, verlofregelingen en kinderopvang. De collectieve sector zal daar in moeten bijblijven. Postbus 51-spotjes zijn niet voldoende. Het "echte werk" voor mensen, leraren, verpleegsters en verzorgers, politiemensen maar ook docenten en onderzoekers aan universiteiten. Dit echte werk zal gewaardeerd moeten worden. Uit alle verslagen blijken de grote knelpunten. Wat dreigt is een verschraling van de collectieve sector, een publieke armoede waar alle goede bedoelingen worden opgestapeld en waar geen mensen meer zijn om ze uit te voeren. Mijn fractie vindt dit we dit moeten keren en zal daar ook voorstellen voor doen.

Tot slot: woensdag gehaktdag heeft een beetje gemengd beeld opgeleverd. Half-om-half. Wie goed kijkt naar het financieel beheer van de overheid ziet veel feilen, wie gericht zoekt naar meetbare prestaties komt vaak bedrogen uit. Maar de andere helft is positief: er is bij veel departementen echt aandacht voor de financiële organisatie, we hebben een begin van inzicht in de relatie tussen inzet en uitkomsten en dit beïnvloedt ook onze politieke keuzes.

Tussen droom en daad staan, zoals bekend, wetten in de weg en praktische bezwaren en ook weemoedigheid, die niemand kan verklaren (Elsschot). Die wetten schrijven wij zelf en met die weemoedigheid zal het ook wel goed komen. Het gaat hier om die praktische bezwaren die tussen beleid en uitvoering staan. Het is de opdracht van kabinet en Kamer om die te meten, te weten en uit de weg ruimen.