NIEMAND WEET hoe de 'nieuwe NAVO' er straks uitziet, maar één ding zal niet snel veranderen: op papier besluiten de lidstaten bij consensus, in de praktijk hebben de Verenigde Staten meestal het laatste woord. Ook als de NAVO zich van zestien naar negentien of meer leden heeft uitgebreid, blijft Uncle Sam de baas.

De VS zijn de grootste financier (met bijna een kwart van de NAVO-begroting), leveren de meeste kernwapens en conventionele troepen, hebben de belangrijkste transport-, communicatie- en intelligence-middelen en geven daarmee de meeste veiligheidsgaranties aan nieuwe leden. Zolang dit niet verandert - en de dalende defensiebudgetten en politieke verdeelheid in Europa geven geen reden dit te denken - blijft het Amerikaanse overwicht binnen de NAVO intact.

Zo is het altijd geweest sinds de oprichting in 1949. En het einde van de Koude Oorlog heeft hierin geen verandering gebracht, Frankrijks hang naar een rol als cavalier seul ten spijt. De vorming van een ,,vrij, democratisch en ongedeeld Europa'', zoals de VS de NAVO-uitbreiding omschrijven, plaatst Duitsland geografisch in het centrum, maar zal het Amerikaanse leiderschap niet uithollen.

Vrede in Europa is een groot Amerikaans belang en voor president Clinton is de NAVO-expansie prioriteit in zijn buitenlands beleid. Uitbreiding van de alliantie is ook uitbreiding van de Amerikaanse invloedssfeer. ,,Het gaat erom de vrede en welvaart die West-Europa de afgelopen vijftig jaar heeft genoten naar het oosten te verspreiden'', zegt de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Albright. De uitbreiding maakt het volgens haar ,,minder waarschijnlijk dat onze strijdkrachten ooit nog worden opgeroepen te vechten op het grondgebied van dit continent''.

De alliantie wil niet meer uitsluitend een militaire organisatie zijn. Zij wil ook een politiek verbond van vrije staten vormen. De NAVO wil de veiligheid van Europa en Amerika garanderen door gelijkgezinde, nieuwe democratieën op te nemen. Het lidmaatschap moet deze landen helpen bij hun ontwikkeling en handel en economische groei bevorderen, om zo de stabiliteit in Europa te vergroten. De NAVO moet hiermee het goede voorbeeld aan de Europese Unie geven.

De positie van de VS als aanvoerder is kennelijk zo sterk dat zij in 1993 en 1994 tijdens de oorlog in Bosnië minder leiding aan de NAVO gaven zonder hierdoor langdurige schade op te lopen. Daaruit bleek: de NAVO is net zo sterk òf zwak als haar belangrijkste lid toestaat. Toen de regering-Clinton, onzeker over de Amerikaanse rol in Europa, niet de leiding wilde nemen in Bosnië en de bondgenoten niet op één lijn kreeg, zat de NAVO gevangen in een commandostructuur met de Verenigde Naties en lag zij op de pijnbank bij de Bosnische Serviërs. Toen die in juli 1995 de VN onder de voet liepen in Srebrenica, diende zich een keerpunt aan: de VS, inmiddels van oordeel dat zij een 'Europese macht' zijn, namen de leiding en kregen de grote lidstaten op één lijn. De NAVO bevrijdde zich uit het VN-corset, deelde enkele dreunen uit aan de toch al militair aangeslagen Bosnische Serviërs terwijl de Amerikaanse diplomatie de rest deed. Einde van de strijd.

Veel besluiten of ontwikkelingen bij de NAVO zijn de afgelopen jaren, soms tot ergernis van de bondgenoten, grotendeels of geheel onder Amerikaanse regie tot stand gekomen: het (op militaire samenwerking gerichte) Partnerschap voor Vrede met Oost-Europa; het idee voor de uitbreiding en het tempo daarvan; de rol van de NAVO als bewaker van het Dayton-akkoord in Bosnië; de mobilisatie en omvang van de vredesmachten IFOR en SFOR in Bosnië; de afwijzing van Ruud Lubbers als secretaris-generaal van de NAVO; het voorlopig niet-afstaan door de VS van het zuidelijk NAVO-commando in Napels aan Europa, zoals Frankrijk eist, waardoor Parijs nu niet lijkt terug te keren in de militaire NAVO-structuur; en de moeizaam tot stand gekomen Stichtingsakte met Rusland over een speciale relatie met de NAVO.

Wie zich herinnert hoe vaak NAVO-secretaris-generaal Solana de afgelopen zes maanden via Washington naar Moskou is gereisd, weet hoe de hazen bij de NAVO lopen.

De VS shockeerden onlangs hun bondgenoten in de aanloop naar de top in Madrid, op 8 en 9 juli, waarop de NAVO nieuwe leden wil uitnodigen. Clinton deelde mee dat alleen Polen, Tsjechië en Hongarije in een eerste ronde van uitbreiding - in 1999 - kunnen toetreden. Europese NAVO-lidstaten laakten deze 'overval': negen leden, waaronder vooral Frankrijk, hebben de afgelopen maanden verkondigd dat ook Roemenië en Slovenië nu mogen toetreden.

De VS hadden sinds het NAVO-besluit van januari 1994 om de NAVO uit te breiden - een plan dat in het najaar van 1993 in Washington is bedacht - gezwegen over concrete kandidaten. Maar nu zei Clinton na weken van stille diplomatie en na overleg met 28 senatoren voor het eerst hardop dat het beter is de uitbreiding tot Polen, Tsjechië en Hongarije te beperken. Zij hebben de meeste vooruitgang geboekt in ,,militair vermogen en politieke en economische hervormingen''. Hun toetreding dient de cohesie van de NAVO het best, houdt de kosten beperkt en maakt daarmee meer kans door de noodzakelijke tweederde meerderheid van de Amerikaanse Senaat te worden goedgekeurd. Veel Congresleden zijn bang voor hoge kosten. Clintons kansberekening geeft aan hoezeer de binnenlandse Amerikaanse politieke verhoudingen van invloed zijn op de vormgeving van de Europese veiligheid.

Clinton heeft al laten doorschemeren dat Roemenië en Slovenië wel veel kans maken toe te treden in een tweede ronde. Een grote uitbreiding nu, zo is zijn angst, kan het momentum voor zo'n tweede ronde verkleinen.

Een Europees pleidooi voor vijf nieuwe leden lijkt kansloos, temeer nu Duitsland en Groot-Brittannië ertoe neigen de VS te steunen en de Roemeense president heeft gezegd dat toetreding in de eerste ronde ,,een gesloten hoofdstuk'' is. De Franse president, Chirac, probeerde tijdens de recente top van wereldleiders in Denver vergeefs Clinton op andere gedachten te brengen en gromde volgens een Franse krant na afloop: ,,Wij zijn alleen maar aanhangsels in Clintons marketing-plan.''

Europa en Amerika hebben nog geen balans gevonden voor hun samenwerking in de 'nieuwe NAVO'. Het Amerikaanse leiderschap gaat vaak gepaard met spanningen die niet losstaan van een reeks Europese beschuldigingen van 'arrogantie' aan het adres van Washington. Andere twistappels zijn het beleid in Afrika en het Midden-Oosten, economische en sociale modellen, aanpak van het milieu en handelsconflicten. Europa toont voornamelijk twee reflexen: als de VS niet de boventoon voeren, wordt hun gebrek aan leiderschap verweten, en zodra ze de leiding nemen, worden ze al snel van dominantie beschuldigd. Het is nooit goed, concluderen Amerikaanse diplomaten. Volgens hen ,,zal dit dilemma nooit verdwijnen''.

De Europeanen geven niet graag toe dat achter een façade van multilateralisme vaak Amerikaans unilateralisme schuilgaat. De VS geven dit ook niet graag toe om de Europeanen niet te bruuskeren - juist nu Amerika wil dat Europa meer verantwoordelijkheid neemt. Het feit dat Europa geen consensus had bereikt over het aantal nieuwe NAVO-leden, heeft zeker bijgedragen tot de vermeende Amerikaanse 'overval'. Ook de Europese verdeeldheid in het algemeen hielp daarbij. Het is de VS niet ontgaan dat de EU grote moeite heeft consensus te bereiken over hoe en wanneer een gezamenlijke munt in te voeren, zich klaar te maken voor de toelating van Oost-Europese landen en om met één stem te spreken over buitenlands beleid.

De veelbesproken 'Europese defensie-identiteit' is nergens te bekennen. ,,Allemaal theorie'', zei de Amerikaanse oud-minister van Buitenlandse Zaken James Baker onlangs tegen deze krant. De beoogde defensietak van de EU, de West-Europese Unie (opgericht in 1955), ligt onder een dikke laag stof. En de recente verdeeldheid op de Eurotop over de integratie van de WEU in de EU heeft dit allerminst veranderd.

Dit alles betekent niet dat er geen onvoorspelbare krachten zijn, die het Amerikaanse leiderschap in de NAVO onder druk kunnen zetten. De Europese veiligheidssituatie na de Koude Oorlog is fluïde en grillig. Europa, NAVO en VS hebben de conflicten in de Kaukasus, ex-Joegoslavië en Albanië niet zien aankomen en wisten er niet tijdig op te reageren. Radicalisme, nucleaire proliferatie, religieuze en etnische conflicten, met als gevolg massale migratie, zijn enkele vaak genoemde dreigingen.

Bovendien: is de NAVO straks nog wel bestuurbaar met meer dan twintig leden? Er zijn twaalf kandidaten voor het lidmaatschap. Wordt de NAVO een ,,praatclub à la de VN'', zoals Henry Kissinger zich afvraagt. En hoe stellen de nieuwe leden zich op? Als de Europese aversie tegen het soms unilaterale leiderschap van Washington naar Oost-Europa overslaat, zal de cohesie van de NAVO niet toenemen.

Onduidelijk is ook de Russische houding jegens de NAVO. Moskou heeft de Stichtingsakte getekend over samenwerking op tal van terreinen. Zal Rusland zich constructief opstellen in de gezamenlijke raad met de NAVO of zal het proberen NAVO-besluiten te blokkeren, ook al heeft Moskou geen vetorecht? Worden Rusland en de NAVO het eens over de positie van de Baltische landen? Kissinger vreest dat Rusland de NAVO-leden tegen elkaar wil uitspelen waardoor de NAVO zal ,,verwateren''. Misschien onderschat hij een NAVO-taboe: ondanks alle toenadering maakt het intomen van Rusland in feite nog steeds deel uit van het NAVO-beleid, al geven diplomaten dat alleen achter de schermen toe.

Voorts weet niemand hoeveel de uitbreiding kost. Ramingen lopen uiteen van vijf tot 125 miljard dollar. Volgens de VS kost de uitbreiding de komende dertien jaar 35 miljard dollar. Daarvan zouden zij twee miljard betalen, en Europa de rest. Zo'n verdeling zal nog voor veel debat zorgen. Alle schattingen zijn op maximaal drie, vier nieuwe leden gebaseerd. Niemand heeft nog duidelijk gemaakt hoe een grotere uitbreiding financieel en politiek haalbaar is.

De VS en de NAVO zijn weliswaar gesterkt uit de oorlog in Bosnië gekomen, maar dat effect kan volgend jaar alweer teniet zijn gedaan: als de VS hun soldaten terugtrekken, willen de Europeanen ook weg, zeggen ze, met als risico een voortzetting van de strijd.

Het huidige isolationisme in het Amerikaanse Congres is niet te vergelijken met dat tijdens het interbellum, maar het ratificatiedebat over de NAVO-uitbreiding kan nog hoog oplopen. Daarin moet nog een heikele vraag worden beantwoord: moeten Amerikaanse soldaten ooit sterven voor Praag, Boedapest of Warschau?

Hoe groot al deze onzekerheden ook zijn, de consistentie van het Amerikaanse leiderschap blijft bepalend.