HET HOOFDKWARTIER van de machtigste veiligheidsorganisatie ter wereld is op het eerste gezicht een tegenvaller. Een verzameling grauwe bouwwerken langs een uitvalsweg in de Brusselse gemeente Evere. Zelfs de centrale ingang, waar de secretaris-generaal staatshoofden uit alle hoeken van de wereld begroet, is niet meer dan een laag gebouwtje.

Het besef dat dit toch echt het NAVO-hoofdkwartier is, dringt door als met veel lawaai tussen zwiepende bomen een helikopter met militairen neerdaalt op een daarvoor bestemd grasveld. Indrukwekkend is de afstand tussen de verschillende kantoren, die medewerkers er soms toe dwingt per fax te communiceren. Imponerend zijn ook de veiligheidsmaatregelen. Een bezoek aan de Nederlandse delegatie kan slechts onder begeleiding van een marechaussee, want je mocht eens gaan dwalen en in cosmic top-secret-documenten gaan neuzen.

Op het hoofdkwartier werken de ruim duizend medewerkers van de internationale staf waaronder het Bureau van de Secretaris-Generaal valt. Ook zetelen er nationale delegaties die in grootte variëren van vijf personen voor IJsland tot ruim tweehonderd voor de Verenigde Staten. Aan het hoofd van de politieke delegaties staan permanente vertegenwoordigers: afgevaardigden uit de lidstaten met de rang van ambassadeur. In Nederland behoort deze functie tot de top-zes van ambassadeursposten. Ook heeft elk land, behalve IJsland, een militaire afvaardiging die door een hoge officier wordt geleid. Donderdag is uniformendag: dan vergaderen de militairen in vol ornaat in het vaste militaire comité. 'Morgen, uniform' waarschuwen op woensdag al bordjes in de gangen. IJsland, dat geen strijdkrachten heeft, stuurt een burger naar het militaire comité.

De NAVO is een veiligheidsorganisatie waar politici de dienst uitmaken. Het militaire comité doet aanbevelingen, bijvoorbeeld over de internationale troepenmacht voor Bosnië. Beleidsbesluiten worden genomen door de Noord-Atlantische Raad, de politieke autoriteit van het bondgenootschap. Aan een ronde tafel in zaal 1 van het hoofdkwartier komt de raad wekelijks bijeen op het niveau van permanente vertegenwoordigers. Ten minste twee keer per jaar vergaderen de ministers van Buitenlandse Zaken. Verder zijn er steeds vaker bijeenkomsten van staatshoofden en regeringsleiders, zoals volgende week de top in Madrid. Ongeacht het niveau hebben de besluiten van de Noord-Atlantische Raad dezelfde rechtsgeldigheid. Maar belangrijke beslissingen, zoals welke landen kunnen toetreden tot de NAVO, worden bij voorkeur genomen op een top. De voorbereiding is aan de ambassadeurs en hun 'tweede mannen', het senior political comittee.

Tijdens reguliere raadsvergaderingen, iedere woensdag van kwart over tien tot een uur of één, hebben alle zestien ambassadeurs evenveel recht van spreken. In de praktijk komen grote landen vaker aan het woord, zoals de Verenigde Staten, die ongeveer een kwart van de NAVO-begroting betalen, en Duitsland.

Raadsvergaderingen worden voorgezeten door de secretaris-generaal, sinds 1995 de Spanjaard Javier Solana. Aan zijn rechterhand zit zijn plaatsvervanger, de Italiaan Sergio Balanzino, en aan weerszijden een adjunct secretaris-generaal, vaak die van politieke zaken, de Duitse Gebhardt von Moltke, en zijn collega van defensieplanning en -beleid, de Brit Anthony Gragg. De Duitse generaal Klaus Naumann, voorzitter van het militaire comité, geeft indien gevraagd militair advies. Tijdens vergaderingen worden Frans en Engels, de twee officiële talen van de NAVO, door elkaar gesproken. Het is traditie dat de Franse ambassadeur een paar keer per jaar klaagt dat zijn moedertaal te weinig wordt gebruikt.

De NAVO is een hiërarchische en formele organisatie. Tijdens vergaderingen neemt de secretaris-generaal als eerste het woord, dan de landen die hebben aangekondigd iets te willen meedelen. Slechts af en toe kan er een grapje af, vooral als de ontspannen en belezen Balanzino voorzit. Vergaderingen worden minutieus voorbereid. Zo krijgt de secretaris-generaal zijn eigen interventies uitgetikt op papier, inclusief de begroeting en geanticipeerde reacties op mogelijke opmerkingen. Iedere woensdag wordt een aantal vaste onderwerpen behandeld: Joegoslavië, Albanië, de interne aanpassing van de NAVO en het vragenrondje any other business. Tijdens deze formele raadsvergaderingen kan iedere ambassadeur zoveel delegatieleden meenemen als hij wil, maar er staan slechts zes stoelen achter iedere vertegenwoordiger. Daarom 'lenen' Duitsland en de Verenigde Staten vaak stoelen van IJsland of Luxemburg.

De NAVO-ambassadeurs kennen elkaar goed. Ze ontmoeten elkaar niet alleen tijdens vergaderingen, maar ook op cocktails en diners en ze gaan soms samen op reis, bijvoorbeeld naar Bosnië. Iedere dinsdag wordt er bij toerbeurt geluncht in de ambtswoning van een van de ambassadeurs. Tijdens deze lunches, waarbij slechts enkele medewerkers zijn toegelaten, spreken ze elkaar bij de voornaam aan. Soms worden er grappen gemaakt over wijn of eten, maar het zijn echte werklunches waarbij van tevoren is aangekondigd wie waarover wil spreken. De gastheer, die aan het einde een samenvatting geeft, komt zelf nauwelijks aan eten toe. De vergadersessie begint na het voorgerecht en gaat door tot en met het dessert.

De lunches worden gebruikt voor het bespreken van gevoelige onderwerpen die niet mogen uitlekken, zoals spionage. Ook onderwerpen waarover nog geen besluit kan worden genomen, komen aan bod, meestal op initiatief van secretaris-generaal Solana, die zich zo een idee kan vormen hoe de kaarten liggen. Tijdens de lunches hoeven ambassadeurs minder goed op hun woorden te letten en kunnen ze meer toelichting geven. Af en toe wordt de vraag opgeworpen of deze bijeenkomsten buiten het hoofdkwartier, die van twee tot soms vijf uur duren, wel efficiënt zijn. Maar de traditie wordt voortgezet omdat ze werkt als ,,smeerolie van het diplomatieke proces''.

Afgezien van de reguliere raadsvergaderingen en de werklunches vergaderen de ambassadeurs steeds vaker, vergezeld van een of twee medewerkers, over één bepaald onderwerp. Zeker nu, in de voorbereiding naar de top van Madrid, is sprake van wat betrokkenen een ,,moordend vergadertempo'' noemen. Dat ligt aan de voorkeur van Solana om bijzondere onderwerpen te behandelen op zo'n speciaal belegde, kleine bijeenkomst met minder kans op lekken, maar vooral ook aan de toename van het aantal gevoelige onderwerpen sinds het einde van de Koude Oorlog. De uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa of de aanpassing van de bevelsstructuur, die niet langer gericht hoeft te zijn op een grootscheepse aanval uit het Oosten, zijn controversiëler dan vroeger bijvoorbeeld de houding ten aanzien van het Sovjet-leger. Omdat de onderwerpen controversiëler zijn, is het ook moeilijker consensus te bereiken in de NAVO, waar alle besluiten unaniem worden genomen. Bij een beslissing mag niemand gezichtsverlies lijden, iedereen moet als winnaar te voorschijn kunnen komen. Verrassingen en onderonsjes worden zo veel mogelijk vermeden. ,,Als je in de NAVO verrast, roep je verzet op'', weet een functionaris. Landen die doorgaans de consensus bevorderen, hebben een streepje voor. Zo staat Nederland, anders dan ten tijde van de discussie over kruisraketten begin jaren tachtig, momenteel goed aangeschreven.

Als vreselijkste baan op het hoofdkwartier wordt die van adjunct- of assistent-ambassadeur beschouwd. Deze 'tweede mannen' die bijeenkomen in het senior political comittee krijgen van de ambassadeurs gecompliceerde onderwerpen toegeschoven, zoals vorig jaar een studie van ruim 1.200 pagina's over de herziening van de troepenmacht voor Bosnië. Zij bereidden ook het na moeizame onderhandelingen onlangs in Parijs getekende document over de relaties met Rusland voor. Ook bereiden ze slotcommuniqués van ministeriële en topontmoetingen zo veel mogelijk voor - hoewel er altijd iets overblijft voor ministers of regeringsleiders. Als beloning voor hun tropenjaren wacht meestal een ambassadeurspost.

Een centrale rol in het besluitvormingsproces speelt de secretaris-generaal. Hij moet neutraal zijn, bemiddelen waar nodig en consensus zien te bereiken. Grappend wordt op het hoofdkwartier gezegd dat de 'sg' zijn taak pas goed vervult als hij kritiek krijgt van zowel de Verenigde Staten als Frankrijk. Vroeger is de secretaris-generaal wel omschreven als een lakei met een Rolls-Royce. Lord Carrington, die de functie in de jaren tachtig vervulde, klaagde openlijk over zijn verveling.

Ook nu is de secretaris-generaal een bediende: hij werkt in opdracht van de lidstaten. Maar zijn belang is de laatste tijd toegenomen en aan vervelen komt hij nauwelijks toe. Hij kan meer initiatieven nemen en wordt steeds meer beschouwd als een politieke figuur - zeker in de landen van Midden- en Oost-Europa waar secretaris-generaal Solana regelmatig naartoe gaat. Namens de NAVO-landen onderhandelde hij met Rusland en ondertekende ook als eerste het verdrag - hoewel zijn handtekening juridisch geen geldigheid heeft, omdat de NAVO geen supranationale organisatie is. Hoewel hij gewaardeerd wordt, heeft Solana nog niet de status van zijn voorganger Manfred Wörner die het zelfs waagde ambassadeurs tijdens een langdradig betoog af te kappen.

Een recente ontwikkeling op het NAVO-hoofdkwartier is de toenadering tussen de militaire en politieke autoriteiten. Tijdens de Koude Oorlog waren het militaire comité en de Noord-Atlantische Raad nog strikt gescheiden. Maar nieuwe missies zoals het leiden van de vredesoperatie in Bosnië, versterken het 'polmil'-aspect (het politiek-militaire aspect). Ook wordt een groeiend aanzien van de militairen gesignaleerd, wegens het succesvolle optreden in Bosnië.

Maar zeg op het hoofdkwartier nooit dat de NAVO een militaire of zelfs maar een defensie-organisatie is. Het levert je de correctie op dat het bondgenootschap tegenwoordig een veiligheidsorganisatie is, met collectieve veiligheid als 'product'.