Dossier Vredesmissie Ethiopië en Eritrea

Nieuws

Geschiedenis conflict

Nederlandse defensiepolitiek

Nederlands bataljon

Ethiopië en Eritrea

Documenten

Links

Nico Schrijver
Na in de afgelopen jaren bijna twintig keren 'nee' te hebben gezegd tegen deelname aan nieuwe VN-vredesoperaties, is het goed dat de Nederlandse regering nu voorstelt 'ja' te zeggen op het verzoek militairen ter beschikking te stellen voor de VN-vredesmissie tussen Eritrea en Ethiopië, vindt Nico Schrijver.

Het is duidelijk dat de regering niet over één nacht ijs is gegaan met haar voorstel mee te doen aan de vredesmissie van de Verenigde Naties aan de grens tussen Eritrea en Ethiopië (UNMEE). Haar brief aan de Tweede Kamer van 9 oktober bevat een hecht doortimmerd verhaal over de situatie in het gebied, de politieke wenselijkheid van een Nederlandse rol in deze operatie, de militaire haalbaarheid en de kosten, die voor Nederland overigens betrekkelijk laag blijken te zijn. Er lijkt geen reden deelname aan

UNMEE als onverantwoord gevaarlijk te zien. Eritreërs en Ethiopiërs hebben echter de laatste jaren te vaak als heethoofden tegenover elkaar gestaan en zinloze oorlogen gevoerd om de risico's bij een eventueel oplaaien van het conflict te bagatelliseren.

Voor het draagvlak in de samenleving is het daarom overeenkomstig de aanbevelingen van de commissie-Bakker uitermate belangrijk dat de Tweede Kamer op basis van het afgesproken 'toetsingskader' en in de openbaarheid tot een eigen afweging komt. Maar een land dat (sinds 1 september 2000) op maar liefst drie plaatsen in zijn grondwet (art. 90, 97 en 100) handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde als een taak van regering en krijgsmacht verankert en er mede met het oog daarop een uitgebreide krijgsmacht op na houdt, zal zo nu en dan de daad bij het woord moeten durven voegen.

UNMEE zal een klassieke vredesoperatie zijn. De hoofdtaak is een militaire bufferzone van 25 kilometer breed over de volle lengte van de grens tussen Eritrea en Ethiopië te handhaven. UNMEE komt er op verzoek van en met volledige instemming van de partijen in het conflict. De blauwhelmen mogen alleen geweld gebruiken als dat nodig is voor zelfverdediging. Op diverse plaatsen in de oktoberbrief meldt de regering nogal stellig dat UNMEE een vredesoperatie onder Hoofdstuk VI van het VN-handvest is. Vredesbewarende operaties waren in het handvest van 1945 evenwel nog niet voorzien. Deze zijn een uitvinding van de energieke secretaris-generaal Dag Hammarskjöld (1953-1961), die ten tijde van de Koude Oorlog, mede op basis van een extensieve uitleg van zijn eigen bevoegdheden (meer 'peacemaker' dan 'peacekeeper'), een beter stelsel van collectieve diplomatie probeerde op te zetten. Wanneer diplomatieke bemiddeling succes had, ontstond de behoefte om met militaire middelen de naleving van wapenstilstanden te controleren.

In 1956 werd daartoe de eerste 'klassieke' VN-vredesoperatie ingesteld ten tijde van de Suez-crisis - niet door de Veiligheidsraad (Frankrijk en Engeland waren tegen) maar op voorstel van Hammarskjöld door de Algemene Vergadering. De bevoegdheid van de politieke organen, in het bijzonder de Veiligheidsraad, vredesmachten in te stellen wordt gewoonlijk afgeleid uit de algemene taak van de VN om de internationale vrede en veiligheid te handhaven of te herstellen en niet op een bepaald hoofdstuk, tenzij anders aangegeven. UNIKOM tussen Irak en Koeweit werd bijvoorbeeld nogal uniek onder hoofdstuk VII van het VN-handvest opgelegd in het allesomvattende, vredesafdwingende pakket van april 1991. Maar de algemene praktijk is over de grondslag maar niet in detail te treden. Anders dan in de brief van de Nederlandse regering wordt vermeld, staan in de UNMEE-resoluties van de Veiligheidsraad en de rapporten van Kofi Annan dan ook geen verwijzingen naar een bepaald hoofdstuk van het VN-handvest.

Interessant is dat de wapenstilstandsovereenkomst tussen Eritrea en Ethiopië van 18 juni 2000 een bepaling bevat waarin beide partijen de VN-Veiligheidsraad oproepen maatregelen onder hoofdstuk VII te nemen mocht een of mochten beide partijen zich niet houden aan het overeengekomene (art. 14, sub a). Deze kunnen variëren van diplomatieke maatregelen, via economische en financiële maatregelen, tot vredesafdwinging met militaire middelen. Deze bepaling, die in de brief van de regering overigens niet wordt opgemerkt, is kennelijk een poging om de buitenwereld duidelijk te maken dat het beide partijen ernst is met het zoeken naar vrede. Zij geeft evenwel ook aan dat UNMEE ook nog wel eens een staartje in een andere richting kan krijgen

In zijn Millennium-rapport lamenteerde Annan dat de vergelijking tussen VN-vredesoperaties en brandweerkorpsen eigenlijk nog te genereus was. Immers voor VN-vredesoperaties moet hij nog iedere keer om troepen, materieel en fondsen leuren, en vaak blijken deze te zijn uitgeput voordat het vuur gedoofd is. In maart van dit jaar stelde de secretaris-generaal een deskundigenpanel van tien leden in die allen op enigerlei wijze uitgebreide ervaring hebben met VN-vredesoperaties. Binnen vijf maanden, en vlak voor de commissie-Bakker, bracht deze zogeheten commissie-Brahimi haar rapport uit. Daarin krijgt de Veiligheidsraad er van langs omdat hij te vaak de VN met opdrachten het veld instuurt die de uitkomst zijn van politieke compromissen, maar die haaks staan op daadkracht. De missies tasten dan de geloofwaardigheid van de VN aan. Ook de secretaris-generaal krijgt een oorvijg omdat deze de Raad of de Algemene Vergadering ,,niet moet vertellen wat zij graag willen horen, maar wat zij behoren te weten.''

Verder hekelt de commissie-Brahimi de praktijk van het ad hoc en vaak enigszins in paniek samenstellen van VN-vredesoperaties. De lidstaten krijgen een veeg uit de pan omdat zij zich vooraf ('op afroep') onvoldoende met troepen willen committeren en als puntje bij paaltje komt vaak eindeloos aarzelen en zeuren over details. Omdat juist de beginfase van een vredesproces cruciaal is, beveelt de commissie aan dat traditionele vredesmissies (zoals UNMEE dus) eigenlijk binnen 30 dagen moeten kunnen worden uitgezonden. Dit op basis van een vooraf opgesteld gedetailleerd draaiboek en een financiële armslag van de secretaris-generaal tot 50 miljoen dollar.

Den Haag heeft steun geuit voor Annans streven te komen tot effectievere vredesoperaties op basis van het rapport-Brahimi. Toch is het de vraag of juist ook de huidige Nederlandse besluitvormingsprocedure niet hier en daar haaks staat op wat de commissie-Brahimi wil. Nederland wil immers alleen maar troepen ter beschikking stellen voor de centrale sector van het grensgebeid tussen Eritrea en Ethiopië, omdat de temperatuur in het oosten ,,het aanpassingsvermogen van militairen uit Westelijke landen'' te boven gaat en de westelijke sector te onherbergzaam is. Deze sectoren moeten kennelijk maar toebedeeld worden aan militairen uit ontwikkelingslanden, zoals Kenia, Jordanië of Bangladesh. Voorts eist Nederland deelname van een groot Westelijk land als buurman in de centrale sector en wil het zelf 'full command' over de uitgezonden Nederlandse eenheden bewaren. De uitzendtermijn van de Nederlandse militairen wordt op boude toon tot zes maanden beperkt ,,ongeacht de beschikbaarheid van aflossing en ongeacht de omstandigheden volgend voorjaar''.

Na Sebrenica en te midden van politieke discussies over het rapport-Bakker zijn dit wel te verwachten eisen en het siert Kofi Annan dat hij in alle opzichten Nederland probeert tegemoet te komen. Nederland zou nog tijdens de periode van zijn Veiligheidsraadslidmaatschap moeten proberen meer inhoudelijke steun te geven aan het op de politieke agenda zetten van het rapport-Brahimi. Uiteraard is dit onderdeel van een veel bredere VN-hervormingsagenda en hier botsen vele gevestigde belangen. Terwijl Annan in zijn jaarrapport van september 2000 reeds zijn volledige steun uitsprak voor de indringende aanbevelingen van de commissie-Brahimi, namen de staatshoofden en regeringsleiders, inclusief premier Kok, in de Verklaring van de Millennium-top slechts ,,kennis'' van dit VN-rapport. Naast deelname aan UNMEE ligt hier in de komende maanden een unieke kans voor Nederland om op basis van de wijsheden in de rapporten-Bakker en Brahimi een verdere bijdrage te leveren aan de versterking van de internationale rechtsorde.

Prof. mr. N.J. Schrijver is hoogleraar volkenrecht aan de VU en voorzitter van de Academic Council on the United Nations System.