Dossier Vredesmissie Ethiopië en Eritrea

Nieuws

Geschiedenis conflict

Nederlandse defensiepolitiek

Nederlands bataljon

Ethiopië en Eritrea

Documenten

Links

Rob de Wijk
Het is de vraag of de Tweede Kamer in staat is het eigen functioneren bij de besluitvorming over vredesmissies te verbeteren. Daartoe is namelijk een cultuuromslag nodig, meent Rob de Wijk.

Deze week debatteert de Tweede Kamer aan de hand van het rapport van de Commissie-Bakker over het eigen functioneren. Het rapport geeft een ontluisterend beeld van de politieke besluitvorming over uitzending van Nederlandse militairen. Het beeld dat naar voren komt is helder: politici weten doorgaans niet hoe militaire macht als instrument in het buitenlands beleid moet worden gehanteerd.

De besluitvorming wordt daarom veelal gedreven door politieke wenselijkheden: er moet 'iets' aan een humanitaire ramp worden gedaan, Nederland moet internationaal op de kaart worden gezet en het bestaansrecht van de krijgsmacht moet worden bewezen. Zakelijke, militair-operationele overwegingen spelen in de besluitvorming een ondergeschikte rol, terwijl die juist bepalend zijn voor het slagen van de operatie. Daarom concludeert de commissie dat de Kamer instemt met besluiten waarvan zij de reikwijdte op het moment van instemmen veelal niet lijkt te onderkennen. De gang naar Srebrenica is hiervan het beste voorbeeld.

De commissie is met een aantal aanbevelingen gekomen, gericht op het verbeteren van procedures. Zo moet de Kamer sneller worden geïnformeerd, dienen de procedures voor het verwerken van 'lessons learned' te worden aangescherpt en dient het zogeheten Toetsingskader - een lijst van punten voor de besluitvorming - consequenter te worden gehanteerd. Bovendien moet in het Toetsingskader meer aandacht aan de militaire haalbaarheid worden gegeven. Over het algemeen doet de commissie zinvolle aanbevelingen. Toch is het de vraag of ze werken. Betere procedures leiden niet per definitie tot kwalitatief betere besluiten. Daarvoor is meer kennis en inzicht nodig. Het wegvallen van de dienstplicht heeft hier negatieve gevolgen. Een ex-dienstplichtige heeft geen beter oordeel over een uitzending, maar weet wel wat voor soort organisatie de krijgsmacht is. Door het opschorten van de dienstplicht wordt het aantal mensen, dus ook Kamerleden, met enige affiniteit voor de krijgsmacht snel kleiner. Bovendien ontbreekt een studierichting krijgswetenschap aan universiteiten.

Helaas draagt een aantal van de voorgestelde maatregelen niet bij aan de verbetering van kennis en inzicht. Zo wordt voorgesteld om vertrouwelijke briefings door de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken tot het uiterste minimum te beperken. De reden is dat tijdens deze briefings te veel 'besluitvorming' zou plaatshebben; meningen van Kamerleden worden door bewindslieden gepeild en informele instemming met een uitzending wordt tijdens deze bijeenkomsten soms verleend. Daardoor kan de Kamer haar controlerende taak niet goed meer uitvoeren. De Commissie-Bakker, die Kamerleden tegen zichzelf in bescherming lijkt te nemen, wil slechts openbare debatten en wil worden ingelicht over het voornemen tot uitzending voordat een informeel aanbod aan bijvoorbeeld de Verenigde Naties wordt gedaan. Want een informeel aanbod, blijkt in de praktijk een definitief aanbod te zijn.

Deze procedurele voorstellen leiden waarschijnlijk tot niets. Ten eerste werkt Defensie met geheime informatie die alleen in vertrouwelijke briefings kan worden gegeven. Als Kamerleden geen vertrouwelijke briefings bijwonen, zullen zij trachten die informatie op andere wijze te verzamelen, bijvoorbeeld via informele contacten. Daardoor wordt de besluitvorming nog ondoorzichtiger. Ten tweede is internationale besluitvorming zo gecompliceerd en diffuus dat een bewindspersoon de Kamer niet juist kan informeren voordat een principebesluit tot deelname wordt genomen. Als de Kamer in deze fase op de hoogte wil worden gehouden, kan dat slechts door middel van vertrouwelijke briefings. De Kamer zou daarom moeten aandringen op écht voorwaardelijke informele toezeggingen: de regering zegt informeel toe, maar tekent daarbij aan dat parlementaire instemming nog moet worden verkregen.

Interessant is het voorstel om ambtenaren en militairen te horen voorafgaande aan en tijdens vredesoperaties. Daardoor kan de militaire haalbaarheid een belangrijke rol gaan spelen in de besluitvorming en kan de kennis van Kamerleden toenemen. Topmilitairen moeten zich inderdaad in het openbaar kunnen uiten, zoals het geval is in Zweden. Daar neemt de hoogste militair, een publieke figuur, veelvuldig in het openbaar standpunten in die mogelijk haaks op die van zijn minister staan. Soms heeft zijn visie aantoonbare invloed op de besluitvorming, soms niet. Maar als loyaal militair voert hij politieke besluiten zonder protest uit, ook al is hij het er niet mee eens.

Een meer publieke positie voor militairen vereist echter een politieke cultuuromslag. Met name in Nederland wordt hevig verontwaardigd gereageerd als militairen zich publiekelijk uiten. Militairen die zich in het openbaar uiten wordt al snel verweten het primaat van de politiek niet te aanvaarden. Couzy-achtige toestanden kunnen slechts worden vermeden als politici aanvaarden dat topmilitairen een eigen verantwoordelijkheid hebben en zich over militair-operationele kwesties kunnen uiten zonder eerst hun politieke baas te raadplegen. Een meer openbare rol voor topmilitairen is daarom dringend gewenst.

In dit verband constateert de commissie tevens dat de invloed van belangengroepen en media op besluiten tot uitzending gering is. Dat is interessant omdat Kamerleden uitzendingen veelal verdedigen met als argument dat 'de mensen' willen dat er 'iets gebeurt'. Maar in feite bevestigt deze constatering het beeld van besluitvorming onder de Haagse kaasstolp, waarbij politici zich vooral laten leiden door de reacties van collega's en percepties van de wereld buiten de kaasstolp.

Als alle aanbevelingen worden opgevolgd, lijkt sprake van een rationeel besluitvormingsmodel. In dit kader dringt de commissie ook aan op een risicoanalyse die de basis vormt voor de besluitvorming. Een dergelijke analyse is weliswaar nuttig voor het inzicht, maar is niet meer dan een momentopname en biedt geen enkele garantie voor het welslagen van de operatie. Voorts constateert de commissie, dat indien de deelname als zeer gewenst wordt gezien, risico's eerder als 'verantwoord' worden ingeschat en politieke en militaire doelen eerder haalbaar worden gevonden.

Compromissen sluiten is een wezenskenmerk van de politiek en leidt altijd tot sub-optimale besluiten. Het probleem is echter dat je wel de files een beetje kunt oplossen, maar niet een beetje kunt oorlogvoeren. Bij uitzendingen is het alles of niets: je doet het goed of je doet het niet. Als je het niet goed doet, kan dat veel mensenlevens kosten. Uit het rapport van de Commissie-Bakker blijkt dat de Kamer zich onvoldoende realiseert dat uitzendingen een andere benadering vereist dan elk willekeurig ander beleidsterrein. De marge voor het sluiten van compromissen is bij uitzendingen daarvoor te gering.

De Commissie-Bakker heeft een van de meest interessante en diepgaande rapporten van de afgelopen jaren geproduceerd. Maar tevens dringt zich de vraag op of de Kamer wel in staat is het eigen functioneren te verbeteren. Er is immers een grotere kennis van zaken en een cultuuromslag nodig die niet op korte termijn gerealiseerd zal kunnen worden.

Prof. dr. Rob de Wijk is defensiedeskundige en onder meer verbonden aan het Instituut Clingendael.