De NAVO heeft een ander gezicht gekregen

Paul Scheffer

De NAVO-acties tegen Joegoslavië stellen het bondgenootschap aan de vooravond van zijn 50ste verjaardag zwaar op de proef, vindt Paul Scheffer. De NAVO is op de Balkan van een defensief bondgenootschap in een offensieve militaire macht veranderd.

De indamming van de Sovjet-Unie door het Atlantisch bondgenootschap was een succes dat nooit werkelijk op de proef is gesteld. In de lange jaren van de Koude Oorlog was het instandhouden van een geloofwaardige afschrikking in beginsel voldoende. Met uitzondering van enkele crises (de blokkade van Berlijn in 1948, Hongarije 1956, Cuba 1962) werd niet serieus rekening gehouden met een gewapend treffen tussen Oost en West. Daarvoor waren de militaire risico's in het kernwapentijdperk te groot en de invloedssferen te zeer afgebakend.

Vijftig jaar NAVO waren evenzovele jaren van vrees om in de steek te worden gelaten door de Verenigde Staten. De roep om Amerikaanse betrokkenheid diende meer dan één doel: naast afschrikking van de Sovjet–Unie, ook de verzoening in West-Europa en vooral de integratie van Duitsland. De samenvattende opdracht die de NAVO zichzelf stelde was: ,,Keep the Russians out, the Americans in and the Germans under.'' Men kan zich afvragen of de wederopbouw en de eenwording van Europa een kans hadden gemaakt zonder dat de verantwoordelijkheid voor de eigen veiligheid was overgedragen aan de Amerikanen.

Ogenschijnlijk was het lidmaatschap van het bondgenootschap voor Nederland een diepgaande breuk met de politiek van neutraliteit, die zo jammerlijk had gefaald in mei 1940. In de verzetskrant Vrij Nederland werd in raillerende bewoordingen de balans opgemaakt: ,,Wij waren prettig tevreden met ons eigen leventje en wilden maar liever aan ons eigen lot worden overgelaten. De wereld waar oorlogen gevoerd werden was de wereld der grote mogendheden en van de kleine half–geciviliseerde volken zoals de Balkanstaten. En daar hoorden wij – gelukkig zeiden we – niet bij. We waren niet groot en waren fatsoenlijk.''

Toch was het afscheid van de afzijdigheid niet zo drastisch. De aanwezigheid van de Amerikanen in die naoorlogse jaren was zo massief dat de traditionele angst van Nederland voor het `continentale imperialisme' van landen als Frankrijk en Duitsland werd verminderd. Zo werd het voor Nederland mogelijk om een soort afzijdigheid te praktiseren binnen het bondgenootschap. De macht was gedelegeerd aan de Amerikanen, zodat wijzelf de moraal konden blijven koesteren. We konden ons de `zorgeloze bijziendheid op internationaal–politiek terrein', die door Van Hamel in zijn klassieke studie Nederland tusschen de mogendheden al in 1918 aan de kaak werd gesteld, blijven permitteren.

Met de val van de Muur zijn veel zekerheden weg gevallen en de morele gevolgen van de val zijn voor een ieder zichtbaar. Voor 1989 waren de internationale verhoudingen bevroren in twee machtsblokken. Er kon veel op het gebied van de mensenrechten worden verlangd omdat er zo weinig mogelijk was.

Nu is alles anders: de humanitaire fuik staat wagenwijd open. Op de golven van een onophoudelijke stroom van slecht nieuws is de verwachting gegroeid dat diplomatieke druk wordt gevolgd door militaire dreiging en eventueel ingrijpen. Die morele druk ligt besloten in de doctrine van interventie ten behoeve van de mensenrechten, waarbij soevereiniteit van landen niet meer het laatste woord mag hebben. De NAVO en ook de Nederlandse krijgsmacht hervormen zich langzaam, nu de klassieke verdedigingstaak na het verscheiden van het Warschaupact een onvoldoende reden tot voortbestaan geacht wordt te zijn.

De schijnbare neutraliteit van vredesoperaties spreekt een land als Nederland natuurlijk aan: militaire inzet ten dienste van de internationale rechtsorde, een mooiere verzoening van macht en moraal is nauwelijks denkbaar. Maar de inzet van geweldsmiddelen heeft altijd vele onbedoelde gevolgen, waarover moet worden nagedacht. Ook door degenen die zich vereenzelvigen met de NAVO-bombardementen in Joegoslavië. Het nadenken begint met een afscheid van de eufemismen. Humanitaire interventie is geen voorzetting van de neutraliteit met andere middelen. De tussenkomst in Joegoslavië mag eigenlijk geen oorlog heten, maar is het natuurlijk wel.

De onbedoelde gevolgen van de interventie zijn tot nog toe tamelijk catastrofaal: in Servië zien we een solidarisering rond Miloševic, Kosovo wordt in snel tempo etnisch gezuiverd, een verdere versplintering van Joegoslavië is dichterbij gekomen, de broze vrede in Bosnië wordt bedreigd, Albanië en Macedonië worden meegezogen in het conflict en de verhouding met Rusland is verslechterd. De lijst van mislukkingen is vooralsnog lang. Daarmee is geen schuldvraag gesteld. Het is namelijk zoveel gemakkelijker voor Miloševic om van binnenuit chaos te verbreiden, dan voor de Westerse wereld om van buitenaf vreedzaam samenleven op te leggen. Daarbij spelen militaire krachtsverhoudingen slechts een ondergeschikte rol, zoals de geschiedenis leert.

Kijken we in bijzonder naar de gevolgen voor Rusland. Gevoegd bij de uitbreiding van de NAVO legt de oorlog in Joegoslavië een groot beslag op de binnenlandse verhoudingen. Het gaat vooral om een gevoel van vernedering en buitensluiting. Lees nog eens de verklaring van de coupleiders tegen Gorbatsjov in 1991: ,,Terwijl gisteren een Sovjet–burger zich in het buitenland nog een waardige burger van een invloedrijke en geachte staat voelde, is hij nu vaak een tweederangs buitenlander die men met minachting of medelijden bejegent.'' De oorlog tegen Joegoslavië biedt een houvast voor de coalitie van nationalisme en communisme, een soort planslavisme.

De uitlating van de minister van Buitenlandse Zaken, Jozias van Aartsen, – ,,we hebben te maken met de Russische regering en niet met de Doema'' – was veel te laconiek. Hoezo hebben we niets te maken met de parlementaire meerderheid in Rusland? Deze oorlog heeft hoe dan ook gevolgen voor de relatie met Rusland die nog lang zullen doorwerken. Al was het maar omdat de uitbreiding van de NAVO is verkocht met de geruststelling dat het bondgenootschap een zuiver defensief karakter heeft.

Deze overwegingen leiden tot het vermoeden dat deze interventie niet het begin van nieuwe verhoudingen zal zijn, waarbij rechtsnormen machtspolitiek verder zullen verdringen, maar dat de oorlog tegen Joegoslavië eerder als een uitzondering op de regel van terughoudendheid zal gaan gelden. Het hele gedachtengoed van humanitaire interventie – een ander woord voor oorlogvoering in een soeverein land om mensenrechten te beschermen – is een onvoldragen rechtvaardiging voor de NAVO na de eeuwwisseling.

Telkens duikt de vraag op wat de alternatieven zijn. We kunnen toch niet toekijken hoe in het hart van Europa et cetera. De algemene stelregel luidt: de bevrediging van het rechtsgevoel kan niet tegen nultarief, zoals nu de staande praktijk is. Het is niet ondenkbaar dat de halfslachtige bemoeienis van het Westen met het ontbindingsproces van de republiek van Tito de oorlog heeft verlengd. Mocht dat waar zijn, dan is het natuurlijk niet meer dan wijsheid achteraf.

De keuze is duidelijk. Of we bewandelen de weg van de militaire non-interventie, zoals die doorgaans wordt betreden als het gaat om burgeroorlog of repressieve regimes. Dat is nog geen een uitnodiging tot toekijken: diplomatieke druk, economische sancties, een internationaal gerechtshof, er zijn vele middelen tot beïnvloeding van regimes die de mensenrechten schenden. Maar het gebruik van geweld als alle andere middelen falen is allerminst een morele vanzelfsprekendheid.

Of we aanvaarden dat het gaat om protectoraatsvorming, zowel in Bosnië als in Kosovo. Dat is een uitzonderlijke stap, die grootschalige oorlog met een hoogst onzekere uitkomst kan betekenen en op zijn minst een langdurige aanwezigheid vereist. Hierbij bestaat het risico dat de heersende machten zo'n aanwezigheid ervaren als een bezettende macht, waartegen men zal blijven ageren. De aarzelingen zijn dus alleszins begrijpelijk. Jarenlange stationering van vreemde troepen lijkt vooralsnog alleen maar denkbaar met instemming van de betrokken regeringen, zoals nu in Bosnië.

Miloševic rekent op de halfslachtigheid van de internationale gemeenschap die laveert tussen non-interventie en protectoraatsvorming. Maar de ruimte voor halve keuzes wordt snel kleiner. Nu zien we voor eigen ogen hoe oorlogen een eigen dynamiek hebben: er zit een onontkoombare kant aan de Westerse bemoeienis met Joegoslavië sinds 1991. Een militaire nederlaag is voor het bondgenootschap onaanvaardbaar, dus de bombardementen gaan door. Er is geen weg meer terug en dat wil zeggen: vroeger of later zal de consequentie getrokken moeten worden van protectoraatsvorming, goedschiks òf kwaadschiks. Er is geen andere mogelijkheid meer over dan een duurzame aanwezigheid van vreemde troepen in Kosovo, dat zo in ieder geval tijdelijk aan de feitelijke invloed van Belgrado zal worden onttrokken. Hopelijk zal men niet de dwaalweg opgaan van dreigen met een onafhankelijk Kosovo, wat sommigen bepleiten als een drukmiddel. Een verdere verbreiding van de veelstaterij op de Balkan is namelijk een nieuwe uitnodiging tot oorlog.

Veel van de politieke risico's worden gerechtvaardigd met de gedachte dat de oorlog tegen Joegoslavië op langere termijn een onomstreden bijdrage levert aan de internationale rechtsordening. Maar het is nogal onzeker of dat werkelijk het geval is. Niet alleen ontbeert het militaire optreden de goedkeuring van de Verenigde Naties, die opnieuw verlamd is door veto's van de grote mogendheden. Het negeren van de innerlijk verdeelde VN is begrijpelijk – anders zou macht altijd over recht zegevieren – maar vormt een precedent dat minder welwillende mogendheden kunnen aangrijpen.

Tegelijk wordt aan de voorwaarden van een internationale rechtsorde, namelijk gelijke behandeling in gelijke gevallen, niet voldaan. Het is niet goed in te zien wat het principiële verschil is tussen de oorlog van de Turkse regering tegen de Koerden en de oorlog van de Servische regering tegen de Kosovaren. Zo'n kritiek op selectieve verontwaarding kan natuurlijk verworden tot een o zo consistent cynisme en mag dan ook niet het laatste woord zijn.

Doorslaggevend voor de twijfel is de ervaring dat de meeste democratieën slechts beperkte militaire risico's willen lopen voor zuiver humanitaire doelen, hetgeen de nu bijna tien jaar lange halfhartige bemoeienis met Joegoslavië wel heeft bewezen. Ook al zou men alsnog door de ontstane impasse wel die grens passeren, dan nog zal dat niet als norm gaan gelden. De ervaringen in bijvoorbeeld Rwanda en Somalië versterken die indruk. Het in de waagschaal stellen van eigen soldaten moet nog steeds worden gerechtvaardigd met een inbreuk op de eigen veiligheid, in directe of indirecte zin.

Het oude verlangen van Nederland naar een internationale rechtsorde wordt niet zoveel naderbij gebracht. De gedachte van een krijgsmacht die zich omvormt tot een vredesmacht is erg zwak onderbouwd. Vooral als men zich realiseert dat eigenlijk de omgekeerde weg wordt afgelegd: van vredesmacht naar krijgsmacht, van een leger dat wachtte op een vijand die nooit kwam tot een leger dat zich uit eigen beweging in het strijdgewoel elders mengt. Dat de vaderlandse bestuurders deze mentale omslag niet hebben voltrokken bewijst onze minister van Defensie die als een wethouder is verdwaald in de wereldpolitiek.

De militairen denken veeleer in termen van veiligheid. Ze zwijgen doorgaans over de ongerijmdheden van humanitaire interventie omdat ze weten dat deze nieuwe taakstelling een houvast biedt voor het instandhouden van een defensieapparaat na het einde van de Koude Oorlog. De internationale rechtsorde als werkverschaffing zal echter een uitzondering blijken te zijn en niet de nieuwe regel waarop de krijgsmacht van de toekomst zich kan gaan beroepen. Kortom, het zal een onbegaanbare uitweg blijken.

Toch gingen we aan het einde van de eeuw alles nog snel goed maken. De historische vergelijkingen zijn deze dagen nogal overspannen. Hoe vaak is Hitler niet aan geroepen om duidelijk te maken dat we niet opnieuw de fout moeten maken om een dictator te apaiseren. Maar Miloševic heeft geen territoriale ambities buiten Joegoslavië en bedrijft in Kosovo geen volkerenmoord die ook maar enigszins vergelijkbaar is met de uitmoording van de joden, hoe verschrikkelijk systematische verdrijving en willekeurige moord ook zijn.

Uit de herhaalde verwijzing naar Hitler blijkt hoezeer vijf jaar bezetting bij ons een onuitwisbare indruk heeft achtergelaten. Tegelijk wordt het Servische gezichtspunt geridiculiseerd, maar wat te zeggen van de vijfhonderd jaar vreemde overheersing die is gevolgd op de nederlaag van 1389? Welke complexen en trauma's heeft dat achter gelaten? Die complexen vormen geen rechtvaardiging voor verdrijving en moord, maar Westerse beleidsmakers moeten veel meer rekening houden met de psychologie van de tegenstander. Dat is blijkbaar onvoldoende gebeurd gezien de herhaalde verrassing over de reacties van Miloševic.

Het misbruik van geschiedenis wordt nog op een andere manier zichtbaar. De Europeanen hebben de neiging om naar de Balkan te kijken alsof die regio in een andere tijdzone verkeert. Bijbelse taferelen spoelen over het scherm: de lange rijen van vluchtelingen die haveloos over bergpaden trekken op zoek naar een veilig heenkomen. De wreedheden die ze ontvluchten heten `middeleeuws' te zijn. Op grond van deze botsing van tijden rest slechts de conclusie: de barbaren op de Balkan lopen bij ons achter, wij hebben de beschaving aan onze kant.

Weinigen beseffen dat de Amerikanen in 1940 zo naar ons deel van de wereld hadden kunnen kijken en verzuchten: de derde grootschalige oorlog tussen Frankrijk en Duitsland in zeventig jaar! De barbarij en de etnische animositeit zijn onoverwinnelijk in deze regio, waarom zouden we met militaire middelen tussen beide proberen te komen? Een mengeling van eigen belang, morele overwegingen en daadkracht heeft uiteindelijk anders beslist. De zogenaamde Amerikaanse oppervlakkigheid en hoogmoed heeft zo zijn voordelen boven de Europese diepgang en gelatenheid. Hoe het ook zij, we moeten het vredescheppende vermogen van de Europese naties niet al te hoog inschatten.

Bosnië en Kosovo leren dat de voortdurende speculaties over een naderende Amerikaanse desinteresse in de veiligheid van Europa ongegrond zijn. Daarvoor is de onderlinge afhankelijkheid van de enige twee stabiele democratische regio's in de wereld veel te groot. De defensieve uitbreiding van het bondgenootschap als een zone van duurzame vrede draagt bij aan de rechtvaardiging van de NAVO in de komende jaren.Dat kan niet worden gezegd van het humanitair gemotiveerde activisme buiten de grenzen van het verdragsgebied, zoals dat deze dagen wordt uitgeprobeerd. Voorlopig is de interventie in Joegoslavië een mislukking, die het Atlantisch bondgenootschap zwaar op de proef stelt.

Paul Scheffer is publicist.