5.1. Het politieke proces
5.2. De dilemma's van 'coalition warfare'
5.3. Europese en Amerikaanse 'capabilities'
5.4. Nationale coördinatie en besluitvorming

5.1. Het politieke proces

De mate waarin Nederland direct betrokken was bij de politieke pogingen om de Kosovo-crisis op te lossen was afhankelijk van het gremium dat op een bepaald moment in de crisis de leiding had. In de periode voorafgaand aan de luchtacties was het vooral de Contactgroep die de hoofdrol speelde. Nederlandse betrokkenheid verliep toen indirect via het EU-voorzitterschap en de Europese Commissie, die bij de Contactgroep aanzaten en de overige lidstaten van de ontwikkelingen op de hoogte hielden. De Veiligheidsraad, waarvan Nederland op dat moment lid was, speelde al snel geen rol van betekenis meer, terwijl directe betrokkenheid via de EU niet mogelijk was omdat de EU als geheel gehandicapt werd door het ontbreken van een sterk GBVB. Toen bij aanvang van de luchtacties het primaat kwam te liggen bij de NAVO, kreeg Nederland wel directe invloed op de ontwikkelingen. In NAVO-verband werden de vijf voorwaarden geformuleerd, die de latere basis vormden voor het akkoord van de G-8, dat in de laatste fase van de luchtcampagne een prominentere rol geen spelen, omdat het een platform bood om weer met Rusland op één lijn te komen.

Nederland kon op momenten dat het politieke proces gedomineerd werd door gremia waarin uitsluitend grote landen vertegenwoordigd waren alleen op indirecte wijze invloed uitoefenen. Daartoe heeft Nederland actief bilaterale contacten aangewend. Dergelijke contacten waren er vooral met de Ministers van Buitenlandse Zaken van het VK, de VS en Duitsland, dat in de eerste helft van eerste helft voorzitter was van zowel de EU als de G-8.

5.2. De dilemma's van 'coalition warfare'

In de Kosovo-crisis is gezocht naar een juist evenwicht tussen politieke aansturing van het militair optreden enerzijds en delegatie omwille van de efficiëntie en de effectiviteit anderzijds. In de eerste plaats zijn de luchtacties gefaseerd naar ingrijpendheid, militair en politiek. De NAVO-Raad besliste, op instructie van de hoofdsteden, over de overgang naar een volgende fase. Dit gebeurde op 27 maart 1999 toen op voorstel van SACEUR, gesteund door SGNAVO, de Raad besloot over te gaan tot fase 2, zulks mede in het licht van de verslechterende humanitaire situatie op de grond in Kosovo door het optreden van politie- en (para-)militaire eenheden.⁶ Op 30 maart 1999 besloot de Raad niet over te gaan tot fase 3, maar fase 2 uit te breiden tot fase "2-plus".⁷ Overgaan tot fase 3 als zodanig zou immers hebben betekend dat de uitvoering geheel in handen van de militaire autoriteiten zou zijn gelegd. Het besluit fase 2 uit te breiden tot fase "2-plus" in plaats van over te gaan tot fase 3 werd ingegeven door de politieke wens om dit automatisme te doorbreken teneinde meer controle te behouden; in fase "2-plus" werd de uitvoering niet rechtstreeks in handen gelegd van de militaire autoriteiten, maar werd het besluit om bepaalde doelen uit fase 3 aan te vallen gedelegeerd aan SGNAVO.

Als gevolg van dit besluit konden ook doelen boven de 44ste breedtegraad worden aangevallen, alsmede objecten die deel uitmaakten van de infrastructuur die Milosevic in staat stelde zijn militaire onderdrukkingscampagne in Kosovo voort te zetten. De doelen waren in die zin niet beperkt tot objecten die een exclusieve militaire functie hebben, maar omvatten ook het buiten gebruik stellen van opslag-, distributie- en communicatiefaciliteiten in de gehele FRJ, zoals bijvoorbeeld electriciteitscentrales en olie-opslagplaatsen. Dergelijke objecten vormden als zodanig een legitiem militair doel vanwege hun belang voor het militair vermogen van in casu de FRJ, zij het dat het aanvallen vraagt om een duidelijke politieke afweging, met name gericht op vragen van proportionaliteit, omdat deze objecten daarnaast een civiele betekenis hebben en het buiten gebruik stellen ervan daardoor ook gevolgen kon hebben voor de burgerbevolking. Al in oktober 1998 heeft de Minister van Defensie in de Kamer uiteengezet dat er een moment kon aanbreken waarop de betekenis van "militair-strategisch" zou worden verruimd en ook doelen als electriciteitscentrales en olieopslagplaatsen zouden worden gekozen.⁸

Nederland heeft ervoor gekozen de aan SGNAVO gedelegeerde verantwoordelijkheid te respecteren. Wel heeft de Minister van Buitenlandse Zaken in zijn contacten met SGNAVO verschillende malen nadrukkelijk erop aangedrongen de risico's voor burgers maximaal te beperken. Nederland heeft zich voor het overige

beperkt tot een beoordeling of door Nederlandse vliegtuigen aan te vallen doelen binnen de door de NAVO-Raad goedgekeurde kaders vielen. De beoordeling van de doeleninformatie had ook betrekking op de keuze van inzetmiddelen en wapensystemen, alsmede de kans op onbedoelde nevenschade en de risico's voor de vliegers.

Sommige Bondgenoten hebben zich echter vergaand, ook op politiek niveau, met de uitvoering van de luchtacties in fase "2-plus" bemoeid. Dat gold in elk geval de VS, die op grond van zijn doorslaggevende bijdrage in militaire middelen ook een doorslaggevende rol in de uitvoering speelde, maar ook voor Europese Bondgenoten als het VK en Frankrijk. Wat betreft de VS vormde uiteraard ook de dubbelfunctie van SACEUR en de inzet van "nationale middelen" daarbij een belangrijke factor; voor Frankrijk was dat met name zijn aparte positie ten opzichte van de geïntegreerde militaire structuur van de NAVO.

Deze keuze van bedoelde Bondgenoten heeft duidelijke bezwaren uit een oogpunt van transparantie en - tot op zekere hoogte - van solidariteit naar de mate waar het ruimte laat voor een politieke afweging van individuele Bondgenoten die niet collectief besproken en getoetst wordt.

'Coalition warfare' stelt ook extra eisen aan de woordvoering waarmee de militaire operatie wordt begeleid. De stijl en toonzetting van de NAVO-woordvoering, werd wellicht in sommige landen gewaardeerd, maar contrasteerde sterk met de sobere en zakelijke aanpak waarvoor in Nederland was gekozen. Ook zijn vooral in de eerste fase van de luchtacties bij de dagelijkse briefings fouten gemaakt, onder andere ten aanzien van incidenten waarbij de NAVO was betrokken. Informatie over de daadwerkelijke toedracht kwam te laat beschikbaar, mede omdat de NAVO niet beschikte over waarnemers in Kosovo zelf. Voor enkele grote lidstaten was dit aanleiding zich rechtstreeks met de woordvoering te gaan bemoeien. Hierdoor werd afbreuk gedaan aan het beginsel dat voorlichtingsactiviteiten van de NAVO aangestuurd worden door SGNAVO onder verantwoordelijkheid van de Raad. Nederland heeft SGNAVO hier enkele malen rechtstreeks op aangesproken.

Voor een beoordeling van de besluitvorming in het Bondgenootschap, politiek en militair, is het van belang te realiseren dat het optreden van de NAVO in deze vorm zonder precedent was; met de voor zo'n optreden noodzakelijke besluitvorming bestond derhalve geen ervaring waarop kon worden teruggevallen. 'Coalition warfare' stelt op zichzelf al hoge eisen aan het besluitvormingsproces. Enerzijds is, zoals in de Kosovo-crisis duidelijk is gebleken, het behoud van eenheid binnen het Bondgenootschap een conditio sine qua non voor het bereiken van succes. Anderzijds mag dit niet ten koste gaan van de effectiviteit, wat betekent dat een zekere mate van delegatie is vereist.

In de Kosovo-crisis kwam daar nog een factor bij. Het optreden van de NAVO in de Kosovo-crisis viel onder de nieuwe taak van het Bondgenootschap, zoals neergelegd in het Strategisch Concept, namelijk crisisbeheersing buiten het eigen verdragsgebied. Meer nog dan in het geval van zelfverdediging op basis van de bijstandsverplichting van artikel V van het Noord-Atlantisch Verdrag, de kern waaromheen de NAVO is opgebouwd en vormgegeven, stelt de inzet van militaire middelen in een dergelijke situatie zware eisen aan het proces van politieke consensusvorming. Dat geldt niet alleen voor de fase waarin tot optreden wordt besloten, maar ook, en misschien wel in versterkte mate, voor de fase van het optreden zelf. De 19 aan deze acties deelnemende landen moeten immers voortdurend rekening houden met een thuisfront, parlement en publiek, dat de acties welhaast "live" kan volgen. De gemaakte keuzes moeten a.h.w. voortdurend worden getoetst.

De eisen die een crisisbeheersingsoperatie stelt aan de politieke besluitvorming raakt ook direct aan de vormgeving van de politieke aansturing van het militaire optreden. Uitgangspunt blijft dat het beleid door de politiek bepaald wordt. Het zwaartepunt ligt binnen de NAVO derhalve bij de NAVO-Raad, waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. De militaire uitvoering ligt bij de militaire autoriteiten van de NAVO. Bij een crisisbeheersingsoperatie, waar de noodzaak overweegt om de militaire middelen te doseren aan de hand van de politieke doelstellingen van een operatie, vraagt dit model om speciale voorzieningen. Die politieke aansturing mag er uiteraard niet toe leiden dat ieder individueel doel zou moeten worden voorgelegd aan de NAVO-Raad.

In de Kosovo-crisis bepaalde derhalve de Raad het kader waarbinnen doelen konden worden aangevallen. De uitvoering - dat wil zeggen waar, wanneer en op welke wijze doelen werden aangevallen - werd gedelegeerd aan de militaire autoriteiten. Het besluit om niet over te gaan tot fase 3, maar in de formule fase "2-plus" doelen vrij te geven via autorisatie door SGNAVO, vormde een verdere verfijning van dit uitgangspunt. Daarmee is naar de mening van de regering een juiste balans gevonden tussen enerzijds de operationele onmogelijkheid individuele doelen ter goedkeuring aan de Raad voor te leggen en anderzijds de politieke onwenselijkheid om de uitvoering van een crisisbeheersingsoperatie uitsluitend in handen van militairen te leggen.

Deze balans werd evenwel verstoord door de bemoeienis van individuele Bondgenoten, dat wil zeggen buiten het Raadskader, met de doelenkeuze in de uitvoeringsfase. Nederland acht een dergelijke bemoeienis ongewenst. De NAVO zal zich daarom volgens Nederland moeten beraden hoe zij in het kader van de nieuwe taak van crisisbeheersing, zonder zich in Raadsverband te willen uitspreken over individuele doelenkeuzes, als politiek collectief vastlegt op de reikwijdte van het militair optreden.

5.3. Europese en Amerikaanse 'capabilities'

Operatie "Allied Force" onderstreepte het belang van technologisch hoogwaardige wapensystemen en ondersteuningsmiddelen. Moderne elektronische hulpmiddelen om vijandelijke luchtverdediging te kunnen onderdrukken, moderne en beveiligde communicatie-apparatuur, "all weather"-verkenningscapaciteit, precisiewapens en intelligence waren doorslaggevend voor het welslagen van de operatie. Ook de beschikbaarheid van voldoende tankvliegtuigen en transportcapaciteit speelden een belangrijke rol. Zonder de Amerikaanse inbreng waren voornoemde capaciteiten volstrekt onvoldoende beschikbaar geweest. De Europese inbreng in dezen was zeer beperkt. Nederland vormde daarop een gunstige uitzondering met de gemoderniseerde F-16's en de KDC-10 tankvliegtuigen, waarover Nederland als een van de weinige Europese NAVO-landen beschikte (zie ook militaire evaluatie).

"Allied Force" heeft daarmee eens te meer duidelijk gemaakt dat er binnen het Bondgenootschap sprake is van een aanzienlijke onevenwichtigheid tussen Europa en de VS als het gaat om beschikbaarheid van militaire middelen. Dat voor het uitvoeren van luchtacties, waartoe collectief besloten is, Europese landen slechts 30 procent van de benodigde capaciteit kunnen leveren, wijst op scheve verhoudingen, temeer waar het probleem Kosovo er één is dat vooral de Europese NAVO-landen direct raakt. Deze scheve verhoudingen op het militaire vlak raken uiteindelijk ook de politieke verhoudingen binnen het Bondgenootschap.

Naast de disproportionele bijdrage van de VS aan operatie "Allied Force" heeft de Kosovo-crisis duidelijk gemaakt wat het in de praktijk betekent dat Amerikaanse middelen niet onder NAVO-, maar onder Amerikaans gezag staan. Een goed voorbeeld hiervan zijn de Apache-helikopters, die ondanks aandringen van onder andere Nederland uiteindelijk niet zijn ingezet.

Een geloofwaardige collectieve inspanning vereist het meer in evenwicht brengen van de bijdragen van de Europese Bondgenoten met die van de VS. Dit is een belangrijke impuls voor de versterking van de Europese militaire vermogens binnen de NAVO in het kader van het Defense Capabilities Initiative.

Een geloofwaardige collectieve inspanning vereist in de tweede plaats dat beschikbare middelen in dienst worden gesteld van het collectief. Dit is onder andere van belang wat betreft de Amerikaanse 'intelligence'-capaciteit, die de Europese partners ontberen. In de Amerikaanse evaluatie betoont het Pentagon zich kritisch over de ontoereikende interoperabiliteit van datasystemen, waardoor 'intelligence' moeilijk gedeeld kon worden. Het Pentagon steekt daarbij echter ook de hand in eigen boezem: het delen van informatie wordt tevens bemoeilijkt door de VS zelf, die dergelijke informatie te hoog classificeren, waardoor zij niet meer toegankelijk is voor derden. Ook belooft de VS beterschap wat betreft de eisen waaraan Europese Bondgenoten moeten voldoen om de beschikking te krijgen over moderne Amerikaanse technologie op het terrein van data- en communicatiesystemen.

Een geloofwaardige collectieve inspanning betekent ook dat de besluitvorming over de inzet van alle militaire middelen transparant moet zijn. Om die reden zal Nederland zich in de NAVO inzetten voor de ontwikkeling van een overkoepelend command-and-control beleid.

De tijdens de Kosovo-crisis gebleken afhankelijkheid van de Europese Bondgenoten van de VS heeft duidelijk gemaakt dat Europa zonder de VS en buiten de NAVO niet in staat is tot een grootschalige zelfstandige crisisbeheersingsoperatie. Dat klemt des te meer indien Europese belangen op het spel staan. Deze ervaring heeft een impuls gegeven aan de ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Regering en Kamer hebben hierover reeds van gedachten gewisseld op basis van de notitie van de regering over een Gemeenschappelijk Europees Veiligheids- en Defensiebeleid,⁹ de conclusies van de Europese Raad van Helsinki¹⁰ en de Defensienota.¹¹

5.4. Nationale coördinatie en besluitvorming

Politiek lag het zwaartepunt tijdens de Kosovo-crisis in Nederland bij de Minister-President, de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Defensie. Zij stonden, zeker gedurende de periode van de luchtacties, voortdurend met elkaar in contact. Kosovo vormde een vast punt op de agenda van de Ministerraad.

Vrij snel na het begin van de luchtacties is de bestaande interdepartementale coördinatie versterkt door de instelling van een gestructureerd overleg (Interdepartementale Werkgroep Kosovo (IWK)), bestaande uit hoge ambtenaren van de Ministeries van Buitenlandse Zaken, Algemene Zaken en Defensie, onder wie de Chef Defensiestaf. Het mandaat van de IWK omvatte alle politieke, militaire en humanitaire aspecten van de Kosovo-crisis.

In 5.2. is reeds ingegaan op de politieke aansturing van het militaire optreden. Het zwaartepunt ligt binnen de NAVO bij de NAVO-Raad, waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. De Nederlandse vertegenwoordiger bij de NAVO-Raad opereert op basis van instructies uit Den Haag. Het bevel over de Nederlandse eenheden die deelnamen aan de door de NAVO geleide operaties was overgedragen aan de NAVO-commandanten. De Nederlandse bijdragen aan de NAVO-operaties zijn aangestuurd door de Chef Defensiestaf. De aansturing was gericht op niet-overgedragen bevoegdheden (nationale aspecten) en de waarborging dat de activiteiten pasten in het door de regering onderschreven mandaat. De Chef Defensiestaf werd via de liaison-officier bij het NAVO-gevechtsleidingscentrum in Vicenza op de hoogte gehouden van de inzet van de Nederlandse F-16's. De informatieverstrekking over het verloop van de militaire operaties en de Nederlandse deelname daaraan aan de meest betrokken bewindslieden verliep onder meer via de dagelijkse briefings van het Defensie Crisis Beheersing Centrum (DCBC).¹²

De regering heeft het parlement gedurende alle fasen van de Kosovo-crisis zeer regelmatig en uitvoerig geïnformeerd. Ten tijde van de luchtacties overlegde de Tweede Kamer vrijwel wekelijks met de betrokken bewindslieden op basis van één of meerdere brieven met informatie over recente ontwikkelingen op politiek, militair en humanitair terrein. Bijzondere overleggen waren die waarbij de kabinetsbesluiten over de uitzending van Nederlandse militairen aan de orde kwamen. Dit betrof Nederlandse deelname aan de luchtacties,¹³ aan de Extraction Force¹⁴ en aan KFOR.¹⁵ Informatie die om strategische en/of tactische redenen niet openbaar gemaakt kon worden, werd verstrekt tijdens de wekelijkse vertrouwelijke briefings van het Ministerie van Defensie. Daarnaast heeft de regering de Kamer over gevoelige kwesties als de inzet van grondtroepen en politieke besluitvorming met betrekking tot de luchtacties twee vertrouwelijke notities gestuurd, die in een besloten overleg zijn besproken.

Geconcludeerd kan worden dat tussen de direct betrokken bewindslieden, de Minister-President, de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Defensie intensief contact heeft bestaan. Datzelfde geldt voor het ondersteunend ambtelijke en militair niveau. Formalisering van het ondersteunend interdepartementaal overleg blijkt in een situatie als deze een zeer nuttig instrument en zal ook in toekomstige gevallen worden toegepast.