4.1. Vluchtelingen
4.2. Onbedoelde nevenschade

4.1. Vluchtelingen

De Kosovo-crisis was in humanitair opzicht uniek, zowel wat betreft de omvang van de vluchtelingenstroom als de snelheid waarmee deze in maart 1999 op gang kwam.

Bij aanvang van de luchtacties bedroeg het totale aantal Kosovaarse vluchtelingen en ontheemden 443.000 (22 procent van de oorspronkelijke bevolking), van wie 250.000 (56 procent) in Kosovo zelf, 25.000 in Montenegro, 30.000 in Servië (niet-Kosovo), 18.500 in Albanië, 9.800 in Macedonië en circa 100.000 in derde landen. In de eerste week van de NAVO-luchtacties vluchtten 85.000 Kosovaren naar Albanië, 14.500 naar Macedonië en 25.000 naar Montenegro. Een week later werd het aantal uit Kosovo gevluchte Albanezen al geschat op bijna 400.000 (226.000 in Albanië, 120.000 in Macedonië, 37.500 in Montenegro, 7.900 in Bosnië). Begin juni was hun aantal opgelopen tot bijna 800.000 in de regio (van wie 445.000 in Albanië, 247.000 in Macedonië, 70.000 in Montenegro en 22.000 in Bosnië) en 91.000 in derde landen in het kader van het Humanitair Evacuatieplan. Daarnaast meldden zich 130.000 asielzoekers uit Kosovo in West-Europa, met name in Oostenrijk en Duitsland. In Nederland werden 4.091 Kosovaren opgevangen.⁴

In februari 1999, toen de dreiging van luchtacties steeds reëler werd, was UNHCR begonnen met de contingency planning voor de opvang van minimaal 70.000 tot maximaal 170.000 Kosovo-Albanezen in de buurlanden. Deze contingency planning was gebaseerd op de veronderstelling dat weliswaar het regime in Belgrado onder invloed van de luchtacties de repressie zou intensiveren, maar dat zulks zou gebeuren volgens de tot dan toe door Belgrado gevolgde tactiek. Die tactiek bestond uit de vernietiging van huizen en dorpen teneinde de Kosovo-Albanezen uit hun huizen de bergen in te jagen en daarmee het UÇK te isoleren. Direct na aanvang van de luchtacties bleken die veronderstellingen echter niet te worden bewaarheid; Milosevic begon systematische etnische zuiveringen, resulterend in een massale exodus van Albanezen uit Kosovo naar de buurlanden met als kennelijk doel de buurlanden te destabiliseren en de internationale gemeenschap voor voldongen feiten te plaatsen.

Een vluchtelingencrisis op deze schaal en met deze snelheid was door niemand voorzien. De NAVO was onvoldoende voorbereid op de mogelijkheid van massale etnische zuiveringen en de contingency planning van UNHCR was in deze omstandigheden volstrekt ontoereikend. Ook had geen afstemming tussen de NAVO en UNHCR plaatsgevonden. De aanvankelijk afhoudende opstelling van UNHCR ten aanzien van samenwerking met de NAVO hield verband met het ook door Nederland onderschreven uitgangspunt van UNHCR dat zij onder alle omstandigheden onpartijdig dient te zijn teneinde als humanitaire hulporganisatie wereldwijd toegang te krijgen en te houden om zijn werk te doen. Het ontbreken van een mondiale consensus over het militaire ingrijpen van de NAVO in de Kosovo-crisis bracht UNHCR in een situatie die op gespannen voet leek te staan met dit beginsel.

Dat de internationale hulpverlening, ook toen de omvang en de snelheid van de vluchtelingenstroom duidelijk begonnen te worden, aanvankelijk traag op gang kwam, heeft een aantal oorzaken. In de eerste plaats moest UNHCR, lead agency in Kosovo, werken in bijzondere, zeer gepolitiseerde omstandigheden. Deze omstandigheden leidden er onder andere toe dat veel donorlanden mede om (binnenlands-)politieke en publicitaire redenen de voorkeur gaven aan het vergroten van de zichtbaarheid van hun bijdragen door middel van bilaterale hulpactiviteiten. Dit heeft de rol van UNHCR als lead agency in belangrijke mate ondermijnd. Alleen Nederland, Luxemburg, Noorwegen en Zweden gaven meer langs multi- dan langs bilaterale kanalen (in de periode 24 maart - 30 juni 1999 gaf Nederland ten behoeve van de opvang van vluchtelingen en ontheemden $2,4 miljoen bilateraal en $16,3 miljoen multilateraal, waarvan $7,3 miljoen aan UNHCR).

Het streven van sommige donoren naar grotere zichtbaarheid leidde er ook toe dat met name in de eerste, zeer moeilijke weken op de toch al schaarse middelen van UNHCR en andere humanitaire hulporganisaties een beroep werd gedaan ten behoeve van bezoeken van buitenlandse politici en andere VIPs. De Nederlandse regering achtte dergelijke bezoeken ("ramptoerisme") onder die omstandigheden ongewenst en heeft daar om die reden vanaf gezien.

De gepolitiseerde omstandigheden vormen voorts de verklaring voor het feit dat soms meer van UNHCR werd verwacht dan de organisatie op grond van haar mandaat en capaciteit redelijkerwijs kan waarmaken, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze waarop vluchtelingen dienden te worden geregistreerd en hun fysieke bescherming in de opvangkampen gegarandeerd.

Naast genoemde externe factoren speelden ook interne factoren UNHCR parten. Mede omdat UNHCR bij aanvang onvoldoende heeft onderkend dat de Kosovo-crisis buitengewoon van aard was, zowel vanwege de omvang en de snelheid van de vluchtelingenstroom als de zeer gepolitiseerde omstandigheden waarbinnen de vluchtelingencrisis plaatsvond, werd aanvankelijk onvoldoende staf en van onvoldoende kaliber ingezet.

Toen begin april overeenstemming was bereikt over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen NAVO en UNHCR, verliep de hulpverlening beter. De taakverdeling werd vastgelegd in een briefwisseling van 21 en 22 april 1999 tussen SGNAVO en de Hoge Commissaris. De NAVO onderschreef de leidende rol van UNHCR en zegde ondersteuning toe op het gebied van logistiek, het opzetten van kampen, het transport van vluchtelingen en herstel en onderhoud van wegen.

De steun van de NAVO was geconcentreerd op Macedonië, waar reeds veel NAVO-militairen eerst als Extraction Force voor KVM en later als 'enabling forces' gelegerd waren, en op Albanië, waarvoor de NAVO een aparte noodhulpoperatie opzette onder de naam "Allied Harbour". In Macedonië waren Nederlandse militairen betrokken bij de bouw van vluchtelingenkampen en het distribueren van hulpgoederen. Met een KDC-10 van de Koninklijke Luchtmacht werden vluchtelingen overgebracht naar Nederland. Daarnaast heeft het Ministerie van Defensie hulpgoederen (onder meer boogtenten, slaapzakken, dekens, matrassen en tentkachels) ter beschikking gesteld ter waarde van acht miljoen gulden. In Albanië droeg Nederland bij aan de NAVO-noodhulpoperatie "Allied Harbour". Ruim 600 Nederlandse militairen, verenigd in een taakgroep, waren belast met het vervoer, alsmede de beveiliging daarvan, van vluchtelingen en hulpgoederen. De Nederlandse taakgroep heeft tevens bijgedragen aan de bouw en de watervoorziening van vluchtelingenkampen.

Door de massale vluchtelingenstroom nam internationaal de politieke en publieke druk om snel een einde aan de Kosovo-crisis te maken toe. Voor de NAVO was dit reden om de militaire strategie aan te passen aan de omstandigheden. Besloten werd fase 1, gericht op uitschakeling van de luchtverdediging, niet eerst te voltooien, maar parallel daaraan reeds over te gaan naar fase 2, om directe aanvallen uit te kunnen voeren op de voor de etnische zuiveringen verantwoordelijke politie- en (para-)militaire eenheden in Kosovo. Het bleek echter bijzonder moeilijk de eenheden in Kosovo aan te pakken. Bovendien waren ook kleine groepjes en individuen actief. Daarom werd vervolgens versneld overgegaan tot intensivering in de vorm van fase "2-plus", gericht op het uitschakelen van objecten die deel uitmaken van de infrastructuur die Milosevic in staat stelde zijn militaire campagne in Kosovo voort te zetten. Het ging daarbij met name om het afsnijden van de aanvoerlijnen van eenheden van de VJ en de MUP in Kosovo en het buiten gebruik stellen van opslag-, distributie- en communicatiefaciliteiten. Ten behoeve van de intensivering werd ook het aantal deelnemende toestellen sterk opgevoerd.

Geconcludeerd moet worden dat de omvang van alsmede de snelheid waarmee de vluchtelingencrisis zich heeft voltrokken door niemand was voorzien. De NAVO had de planmatigheid en de omvang van de acties niet voorzien en had er dus ook geen pasklaar antwoord op. De contingency planning van UNHCR was onvoldoende. Voorts was geen sprake geweest van gezamenlijke voorafgaande planning, gegeven het beginsel van onpartijdigheid waarop UNHCR's mandaat is gebaseerd.

In de tweede plaats kan worden vastgesteld dat de omstandigheden waaronder UNHCR moest opereren moeilijk waren. Door de opstelling van de donorlanden werd de coördinerende rol van UNHCR bemoeilijkt en ondergraven. Tegelijkertijd werd UNHCR belast met additionele taken die buiten zijn mandaat vallen. Daarbij werd UNHCR gehinderd door interne problemen, die er mede toe hebben geleid dat UNHCR het uitzonderlijke van de situatie niet tijdig heeft onderkend en daar onvoldoende op is ingesprongen. UNHCR is zelf reeds begonnen aan het versterken van zijn emergency response capaciteit. UNHCR zal daarnaast intern maatregelen moeten treffen om het vermogen effectief op te treden als lead agency aanmerkelijk te versterken. Hiertoe dienen donoren UNHCR dan wel in staat te stellen. Dit zal ook de Nederlandse inzet zijn ten aanzien van de follow-up van de aanbevelingen van de onafhankelijke UNHCR-evaluatie.⁵ Donoren zullen zich moeten realiseren dat het vermogen van UNHCR om effectief op te treden afhankelijk is van de integratie van bi- en multilaterale activiteiten. Indien bilaterale activiteiten worden ondernomen buiten UNHCR om, brokkelt de positie en daarmee het coördinerend vermogen van UNHCR af. Nederland zal deze visie in contacten met andere donoren uitdragen.

Om samenwerking tussen UNHCR en militairen te versoepelen is het van belang dat UNHCR een principe-besluit neemt over de situaties waarin samenwerking met militairen gerechtvaardigd en/of geboden is. Nederland deelt de mening van de onafhankelijke evaluatiemissie, die UNHCR adviseert in geval van internationale militaire operaties in principe met militairen samen te werken indien zij opereren op basis van een VN-mandaat of indien er geen enkele andere manier is om levens te redden. Voor dergelijke gevallen moet UNHCR intern richtsnoeren ontwikkelen, waarbij de afspraken zoals vastgelegd in de briefwisseling tussen SGNAVO en de Hoge Commissaris als voorbeeld kunnen dienen.

Wat de NAVO betreft luidt de conclusie dat de NAVO zal moeten onderzoeken op welke wijze de eigen organisatie aan de nieuwe taak crisisbeheersing moet worden aangepast om in de toekomst beter voorbereid te zijn op de mogelijke humanitaire aspecten van dergelijke operaties. Nederland zal zich daarvoor in NAVO-verband inzetten.

4.2. Onbedoelde nevenschade

Reeds bij de uitwerking van het bombardementsplan kreeg SACEUR de opdracht een aantal factoren in acht te nemen, namelijk maximale beperking van onbedoelde nevenschade ('collateral damage'), proportionaliteit en beperking van gevaar voor eigen personeel. Bij de overgang van fase 2 naar fase "2-plus" werd door de NAVO-Raad nog eens extra de noodzaak onderstreept om onbedoelde nevenschade te voorkomen.

Ondanks uitgebreide voorzorgsmaatregelen hebben de luchtacties toch geleid tot onbedoelde nevenschade. Bij de dagelijkse bespreking van de resultaten van de aanvallen in de NAVO-Raad zijn juist die gevallen uitgebreid aan de orde geweest. Interventies in de Raad, ook van Nederland, hebben geleid tot aanscherping van de procedures inzake doelherkenning. Ook in bilaterale contacten met SGNAVO heeft de Minister van Buitenlandse Zaken verschillende malen nadrukkelijk erop aangedrongen de risico's voor burgers maximaal te beperken. Daarnaast heeft de Minister van Defensie in mei 1999 besloten geen clusterwapens (CBU87) meer in te zetten in verband met mogelijk technisch falen van dit wapen bij een Amerikaanse aanval op het vliegveld van Nis en het door de VS begonnen onderzoek daarnaar. Het is en blijft evenwel onmogelijk onbedoelde nevenschade helemaal te voorkomen, omdat de aanwezigheid van burgers in de nabijheid van een doel nooit helemaal kan worden uitgesloten.

Naast onvermijdelijke gevallen van onbedoelde nevenschade is echter ook een aantal fouten gemaakt. Eén daarvan betrof het bombardement op een brug in Servië op 12 april, waarbij een trein werd geraakt. Een andere fout was het bombardement bij Djakovica op 14 april op wat later een vluchtelingenkonvooi bleek te zijn.