Kosovo Conflict

Nieuws

Achtergrond

Nasleep

Conflict

Vluchtelingen

Etnische zuivering

Internet en Media

Links

In opdracht van de NAVO-Raad waren in het voorjaar en de vroege zomer van 1998 verkennende opties voor eventuele militaire actie in en rond Kosovo ontwikkeld. Uit deze opties koos de NAVO-Raad voor een luchtcampagne, bestaande uit vijf fases waarin de intensiteit en de geografische reikwijdte geleidelijk werd opgevoerd en uitgebreid:

Zowel de keuze voor de luchtcampagne op zich als de fasering ervan waren ingegeven door de politieke keuze alleen zoveel militair geweld te gebruiken als nodig was. De luchtacties hadden tot doel de druk op het diplomatieke proces op te voeren teneinde de weg vrij te maken voor een politieke oplossing van de Kosovo-crisis; zij waren uitdrukkelijk niet bedoeld als strafexpeditie tegen Milosevic. Er bestonden om die reden op voorhand dan ook geen afspraken over het tempo van de fasering en de totale duur van de campagne. De NAVO had Milosevic duidelijk gemaakt aan welke voorwaarden beëindiging van de luchtcampagne was gebonden; daarmee lag de bal in zijn kamp. De vijf NAVO-voorwaarden luiden:

De door de NAVO geformuleerde eisen sloten nauw aan bij eerder door de Secretaris-Generaal van de VN, Kofi Annan, en de Contactgroep geformuleerde eisen. Zij vormden de basis voor de uitgangspunten die op 6 mei 1999 werden overeengekomen door de G-8. Deze uitgangspunten vormden op hun beurt weer de basis voor het akkoord tussen Tsjernomyrdin, Ahtisaari en Milosevic op 2 juni 1999 en resolutie 1244, die op 10 juni 1999 door de Veiligheidsraad werd aangenomen.

De voorrang die de NAVO gaf aan het bereiken van een politieke boven een militaire oplossing vond dus allereerst zijn vertaling in de keuze van de strategie. Er werd bewust niet gekozen voor een harde klap ineens, waar vanuit militair oogpunt veel voor te zeggen valt, maar voor een gefaseerde luchtcampagne, waarbij de geografische reikwijdte en de intensiteit van de luchtacties geleidelijk werden uitgebreid en opgevoerd. De voornaamste overweging, namelijk dat Milosevic op die manier de ruimte werd geboden op ieder moment het geweld te staken en terug te keren naar de onderhandelingstafel, was mede ingegeven door de ervaringen met Milosevic' reactie op de luchtaanvallen in Bosnië. Een tweede overweging die de strategiekeuze bepaalde was het behoud van een maximum aan politieke controle op de militaire operaties (op de politieke aansturing van de luchtacties wordt verder ingegaan in hoofdstuk 5).

Het belang dat werd gehecht aan een politieke oplossing blijkt voorts uit het feit dat ook tijdens de luchtcampagne voortdurend werd gezocht naar nieuwe diplomatieke initiatieven. Rusland speelde daarbij een steeds belangrijkere rol. Het eerste Russische initiatief, de missie van de toenmalige premier Primakov op 30 maart, leverde geen resultaat op en werd vanwege de afwijkende Russische opstelling door de NAVO niet erg gewaardeerd. Nederland nam in dezen overigens een afwijkend standpunt in: de regering was van mening dat ieder initiatief, hoe bescheiden ook, moest worden toegejuicht. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft er bij zijn Russische collega dan ook sterk op aangedrongen een nieuwe bemiddelingspoging te ondernemen zodra een dergelijke poging perspectief kon bieden op een aanvaardbaar resultaat.

Groeiende erkenning van de cruciale rol van Rusland leidde tot intensief diplomatiek overleg teneinde de meningsverschillen tussen Rusland en het Westen zoveel mogelijk te slechten. Duitsland, dat in de eerste helft van 1999 het voorzitterschap bekleedde van zowel de EU als de G-8, gebruikte dit laatste, voor Rusland zo belangrijke economische forum om Rusland weer met de andere leden van de Contactgroep op één lijn te krijgen. De omslag in de houding van Rusland werd duidelijk in april 1999 toen President Jeltsin de in het Westen gewaardeerde ex-premier Tsjernomyrdin benoemde tot zijn speciale gezant. De definitieve doorbraak kwam op 6 mei, toen de G-8 overeenstemming bereikte over de voorwaarden waaraan Milosevic moest voldoen teneinde tot een vergelijk te komen. Voor Milosevic betekende dit het gevoelige verlies van zijn belangrijkste internationale steunpilaar, voor de VN het overkomen van het belangrijkste obstakel voor de totstandkoming van een Veiligheidsraadresolutie.

In de loop van de luchtcampagne gingen stemmen op voor het inlassen van een pauze in de luchtcampagne. Nederland was in principe voorstander van een bombardementspauze, op voorwaarde dat deze ingebed zou zijn in een proces dat tot een politieke oplossing zou leiden. Zo had Nederland bij monde van de Minister van Buitenlandse Zaken al op 12 april in de Ministeriële NAVO-Raad gepleit voor een pauze in de bombardementen vóórdat de terugtrekking van alle troepen van de FRJ zou zijn voltooid, teneinde die troepen de kans te geven zich ook daadwerkelijk terug te trekken. Nederland heeft een eventuele bombardementspauze echter wel steeds gekoppeld aan spijkerharde garanties van Milosevic. De ervaring had immers geleerd dat hij niet op zijn woorden alleen moest worden geloofd. Daarbij kwam dat het zeer moeilijk zou zijn de bombardementen, wanneer ze eenmaal gestaakt waren, later weer te hervatten.

De offensieve inzet van grondtroepen was één van de militaire opties die door de NAVO medio 1998 in kaart waren gebracht in het licht van een steeds verder escalerende situatie in Kosovo. De Raad heeft hiervan kennis genomen, maar er geen gevolg aan gegeven. De reden was dat deze optie bij alle Bondgenoten op bezwaren stuitte. Deze bezwaren waren vooral politiek, maar daarnaast ook militair en logistiek van aard.

Politiek was het uitgangspunt dat alleen zoveel geweld gebruikt moest worden als nodig was. Een offensieve inzet van grondtroepen is daarmee om twee redenen niet te rijmen. In de eerste plaats moest bij een eventuele offensieve inzet van grondtroepen ernstig rekening worden gehouden met veel slachtoffers, zowel onder NAVO-militairen als onder de Kosovaren (menselijk schild). Van begin af aan was duidelijk dat daarvoor geen draagvlak bestond, zeker niet in de Amerikaanse volksvertegenwoordiging. Zonder VS-participatie was deze optie sowieso onvoldoende geloofwaardig. In de tweede plaats bestond de vrees dat de offensieve inzet van grondtroepen een totale Balkan-oorlog zou kunnen ontketenen en, meer nog, zou kunnen leiden tot een breuk in de relaties met Rusland, terwijl juist dat land een centrale rol speelde bij het oplossen van de crisis, evenals bij het behoud van stabiele betrekkingen in Europa en daarbuiten in de verdere toekomst. Dit laatste argument speelde onder andere voor Nederland een belangrijke rol. Daarnaast waren er andere bedenkingen: speculaties over de offensieve inzet van grondtroepen zou mogelijk het vertrouwen in de luchtacties ondermijnen. Bovendien zou de inzet van grondtroepen veel tijd vergen (tenminste drie maanden) en waren de fysieke omstandigheden (terrein-gesteldheid en slechte toegankelijkheid) zeer moeilijk.

Alleen het VK heeft in de aanloop naar de Washington-top van 23 en 24 april 1999 nog een krachtig pleidooi gehouden voor de planning van de inzet van grondtroepen. Tijdens de top zelf, zo had ook President Clinton de Minister-President desgevraagd vooraf verzekerd, is deze optie echter niet aan de orde geweest. Wel hebben de militaire autoriteiten van de NAVO, teneinde op alle eventualiteiten voorbereid te zijn, op verzoek van SGNAVO begin mei de uit juli 1998 daterende plannen voor een offensieve inzet van grondtroepen geactualiseerd. De NAVO-Raad heeft de geactualiseerde plannen echter nimmer goedgekeurd. In mei heeft nog een informele bijeenkomst plaatsgehad van een vijftal Bondgenoten over de mogelijke offensieve inzet van grondtroepen. Binnen het vijftal waren de meningen echter verdeeld, waardoor de contacten eenmalig en niet conclusief bleven.

Geconcludeerd kan worden dat de luchtacties van de NAVO een onmisbaar element zijn geweest voor het verkrijgen van instemming van Belgrado met de eisen van de internationale gemeenschap die tot doel hadden het geweld een halt toe te roepen en zo de weg vrij te maken voor een politieke oplossing van het Kosovo-vraagstuk. Vier van de vijf NAVO-doelstellingen zijn bereikt: de militaire operaties zijn beëindigd, alle Servische en Joegoslavische politie-, militaire en paramilitaire eenheden zijn uit Kosovo teruggetrokken, er is een einde gekomen aan het tegen de Kosovo-Albanese bevolking gerichte geweld en de vluchtelingen en ontheemden zijn naar huis teruggekeerd.

Het zijn naar alle waarschijnlijkheid echter niet de luchtacties alleen die tot het beoogde resultaat hebben geleid. Vermoedelijk heeft een combinatie van factoren de doorslag gegeven: de schade door de luchtacties, het behoud van eenheid - ondanks verschillen van mening - binnen de NAVO en het feit dat Milosevic' belangrijkste steunpilaar Rusland uiteindelijk koos voor het belang van een strategisch partnerschap met het Westen. Dat ook de mogelijke offensieve inzet van grondtroepen, waarover op zeker moment berichten circuleerden, in Milosevic' afweging een belangrijke rol heeft gespeeld, acht de regering weinig waarschijnlijk. Hij kon immers weten dat daarover binnen het Bondgenootschap in het geheel geen overeenstemming bestond. Bovendien kon hij gevoeglijk aannemen dat tussen het moment van een eventueel besluit om grondtroepen in te zetten en de daadwerkelijke uitvoering ervan alleen al om praktische redenen enkele maanden zouden verstrijken.

Vastgesteld kan ook worden dat het verloop van de luchtcampagne vooraf niet te voorspellen viel, dat er fouten zijn gemaakt en dat de NAVO geconfronteerd werd met onvoorziene omstandigheden, waarop op ad hoc basis moest worden ingespeeld. Het verloop van de luchtcampagne is daardoor in belangrijke mate bepaald. Op deze omstandigheden wordt nader ingegaan in hoofdstuk 4.

Tevens kan worden geconstateerd dat daarmee nog geen duurzame politieke oplossing is bereikt. De oorzaak daarvan is niet zozeer het gevolg van de luchtacties zelf, als wel van het onderlinge geweld voorafgaand aan, tijdens en na de luchtcampagne. Terwijl Milosevic al in Rambouillet niet bereid was tot politieke concessies in de vorm van herstel van de politieke status quo ante 1989, lijkt sinds de omvangrijke etnische zuiveringen een meerderheid van de Kosovaren niet meer bereid met minder dan algehele onafhankelijkheid genoegen te willen nemen. Aan het slot van dit rapport komen wij hierop terug.