De bemoeienis van de internationale gemeenschap met de crisis in Kosovo staat niet op zichzelf. Zij moet gezien worden tegen de achtergrond van een periode van ongeveer 10 jaar, waarin het voormalig Joegoslavië in snel tempo desintegreerde. Alhoewel de desintegratie eigenlijk al was beginnen na de dood van Tito in 1980, raakte het proces vanaf 1987 onder invloed van Milosevic in een stroomversnelling. Milosevic werd groot op de golven van het Servisch nationalisme, dat hij omwille van zijn eigen machtspolitieke doeleinden schaamteloos opzweepte en uitbuitte.

De internationale gemeenschap raakte in de loop van de jaren '90 steeds nauwer bij de desintegratie van het voormalig Joegoslavië betrokken. Daarbij hanteerde zij twee uitgangspunten: behoud van multi-etniciteit en behoud van bestaande grenzen. Het lukte evenwel niet de verdere uitbreiding van het desintegratieproces te voorkomen dan wel tot staan te brengen. Deels was dit te wijten aan het feit dat de conflicten in het voormalig Joegoslavië van een geheel andere orde waren dan de conflicten in de voorafgaande periode van de Koude Oorlog. De strijd speelde zich niet langer af tussen staten, waarbij beide partijen direct of indirect gesteund werden door één van beide machtsblokken, maar bínnen een staat, waarbij etnische tegenstellingen al snel het voornaamste vehikel werden voor de mobilisatie en polarisatie van de strijdende partijen. Daarbij kwam dat de desintegratie van het voormalig Joegoslavië in toenemende mate gepaard ging met oorlog en etnische zuiveringen. Niet alleen gingen de hieruit voortvloeiende gruweldaden het westerse voorstellingsvermogen telkens weer te boven, bovendien werd het als extra confronterend ervaren dat dergelijke 'barbaarse' praktijken zich afspeelden aan de rand van West-Europa.

Een andere oorzaak was dat internationaal de neuzen niet in één richting wezen. De Amerikanen beschouwden de situatie op de Balkan in eerste instantie als een strikt Europese aangelegenheid en hielden zich afzijdig. De lidstaten van de Europese Unie hadden, vanwege uiteenlopende belangen en loyaliteitsgevoelens, moeite tot een gezamenlijk beleid te komen.

In eerste instantie was de betrokkenheid van de internationale gemeenschap relatief bescheiden en vooral politiek van aard (de stationering van EU-waarnemers (European Community Monitoring Mission) vanaf medio 1991 en erkenning van de onafhankelijkheid van Slovenië, Kroatië en Bosnië-Herzegovina in 1992 en van Macedonië in 1993). Echter, de geweldsescalatie in met name de Krajina en Oost- en West-Slavonië in Kroatië bracht de internationale gemeenschap ertoe over te gaan tot het zenden van militairen in het kader van een VN-vredesoperatie onder de naam UNPROFOR (United Nations Protection Force). Toen in 1992 ook in Bosnië gewelddadigheden uitbraken, werd het mandaat van UNPROFOR tot deze aangrenzende republiek uitgebreid.

In de drie jaar durende oorlog in Bosnië heeft de internationale gemeenschap uiteindelijk vrijwel alle instrumenten ingezet waarover zij beschikte. Er werd politieke druk uitgeoefend, eerst via de Veiligheidsraad en vanaf 1994 vooral door de toen opgerichte Contactgroep. Er werden economische strafmaatregelen getroffen tegen de FRJ alsmede een wapenembargo voor de gehele regio. En tot slot werden militaire middelen ingezet. Het doel van de VN-operatie UNPROFOR was 'peace keeping', maar er was 'no peace to keep'.¹ Bovendien bleek de troepenmacht onvoldoende uitgerust om de lokale bevolking, maar ook zichzelf, te beschermen. Dit vormde aanleiding om in 1994 een Rapid Reaction Force in te stellen, die veel robuuster was uitgerust dan UNPROFOR oorspronkelijk. De VN riep daarnaast de hulp van de NAVO in voor beveiliging van het luchtruim, eventuele luchtsteun ('close air support') en zonodig luchtacties ('air strikes'). Die luchtacties kwamen er in 1995 als onderdeel van operatie "Deliberate Force". De combinatie van intensieve diplomatie, robuuster militair optreden en veranderende krachtsverhoudingen tussen de strijdende partijen resulteerde in 1995 in de vredesakkoorden van Dayton. De militaire implementatie daarvan werd toegewezen aan de NAVO (IFOR/SFOR), de civiele aan de Hoge Vertegenwoordiger die ressorteert onder de Peace Implementation Council.

Alhoewel met de vredesakkoorden van Dayton een einde kwam aan de oorlog in Bosnië, heeft deze oorlog bij de internationale gemeenschap een grote kater achtergelaten. De ervaringen van de Bosnië-oorlog - de omvangrijkste etnische zuiveringen in Europa sinds WO II, de kille berekening van president Milosevic en het onvermogen van de internationale troepenmacht om de plaatselijke bevolking alsmede zichzelf adequaat te beschermen - vormden de achtergrond voor de reactie van de internationale gemeenschap toen eind 1997/begin 1998 de situatie in Kosovo begon te escaleren.

De overwegend etnisch Albanese bevolking van Kosovo had zich, nadat Milosevic Kosovo in 1989 de status van autonoom gebied had ontnomen, onder leiding van de gematigde leider Rugova aanvankelijk geweldloos verzet. Hieraan kwam echter in 1996 met de eerste guerilla-acties van het Kosovo Bevrijdingsleger UÇK een einde. De situatie escaleerde in het voorjaar van 1998, toen de acties van het UÇK in toenemende mate werden beantwoord door grootschalige gewapende acties van de Servische politie (MUP), in samenwerking met eenheden van het Joegoslavische leger (VJ). Daarbij werd buitensporig geweld gebruikt, ook tegen burgers. Als gevolg hiervan was in oktober 1998, d.w.z. binnen een half jaar tijd, het aantal doden (vooral Kosovo-Albanezen) opgelopen tot 700 en het aantal ontheemden en vluchtelingen tot circa 300.000.

De internationale gemeenschap probeerde in eerste instantie door het uitoefenen van politieke druk het tij te keren. Daarbij speelden de Contactgroep en de VN-Veiligheidsraad de hoofdrol. Al in 1997 riep de Contactgroep de Serviërs en de Kosovo-Albanezen op het geweld te staken en een politieke dialoog te beginnen, met als doel een substantiële mate van autonomie van Kosovo binnen het staatsverband van de FRJ. Daarnaast drong de Contactgroep aan op het staken van de acties tegen de burgerbevolking en terugtrekking uit Kosovo van de speciale politie-eenheden, alsmede het toelaten van internationale waarnemers en hulpverleners tot Kosovo. Met resolutie 1160 van 31 maart 1998 onderschreef de VN-Veiligheidsraad deze eisen en werd een wapenembargo tegen de FRJ ingesteld. In september 1998 aanvaardde de Veiligheidsraad resolutie 1199, waarin de eerdere eisen werden herhaald. Het belangrijkste verschil met de eerdere resolutie was dat resolutie 1199 was gebaseerd op Hoofdstuk VII van het Handvest, dat wil zeggen dat de Veiligheidsraad de situatie in Kosovo erkende als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid. Daarmee was echter tegelijkertijd de grens aan de consensus in de Veiligheidsraad bereikt; China en Rusland vreesden dat verdergaande uitspraken van de Veiligheidsraad een ongewenst precedent zouden scheppen voor inmenging in binnenlandse aangelegenheden, wat zij onder alle omstandigheden afwijzen.

De Contactgroep gaf nog niet op, zij het dat haar positie door de toenemende verwijdering van Rusland verzwakte. In oktober werd de Amerikaanse speciale afgezant Holbrooke voor een laatste bemiddelingspoging naar Belgrado gestuurd. Onder de dreiging van NAVO-luchtacties, waartoe de NAVO-Raad in oktober 1998 had besloten,² bereikte hij een akkoord met Milosevic, dat o.a. voorzag in verificatie van de naleving van resolutie 1199 op de grond (OVSE Kosovo Verificatie Missie, KVM) en vanuit de lucht (NAVO-verificatiemissie).

Het akkoord bleek evenwel al spoedig een dode letter. Onder de ogen van de KVM duurde het geweld voort, met als dieptepunt het bloedbad onder Kosovo-Albanezen in januari 1999 in Raçak. De Contactgroep ondernam daarop een allerlaatste poging om langs politieke weg een einde te maken aan het geweld. De twee partijen werden, wederom onder de dreiging van NAVO-luchtacties, te Rambouillet samengebracht en onder grote druk geplaatst om overeenstemming te bereiken over een interimregeling voor een periode van drie jaar, waarbij voorzien werd in vergaand zelfbestuur voor Kosovo onder erkenning van de territoriale integriteit van de FRJ, wat feitelijk neerkwam op herstel van de status quo ante 1989. De onderhandelingen leidden evenwel niet tot resultaat, ook niet nadat ze na een schorsing in Parijs waren hervat.

Eén van de voornaamste struikelblokken aan Servische zijde betrof de voorziene stationering van een NAVO-troepenmacht in Kosovo voor het toezicht op de naleving van het akkoord. De Serviërs wisten zich hierbij gesteund door de Russen, die steeds hadden gesteld dat voor een troepenmacht in Kosovo de instemming van Belgrado nodig zou zijn. Daarentegen wilden de westerse Contactgroep-leden, met de onfortuinlijke ervaringen met UNPROFOR nog vers in het geheugen alsmede de onmacht van de KVM, niet afdingen op een robuuste militaire presentie. De Kosovo-Albanezen insisteerden op een verwijzing naar een referendum over de definitieve status van Kosovo na afloop van de interimregeling en verzetten zich tegen de voorziene ontwapening van het UÇK.

Terwijl de Kosovaren in Parijs onder zware internationale druk uiteindelijk toch instemden met het concept-akkoord, bleven de Serviërs volharden in hun weigering het akkoord te tekenen. In de tussentijd hielden de gevechten in Kosovo aan, bouwde het Joegoslavische leger zijn troepenmacht in Kosovo in strijd met de afspraken weer op en werd de KVM bij de uitvoering van haar werkzaamheden tegengewerkt. Onder deze omstandigheden achtte de Contactgroep het niet langer zinvol de besprekingen voort te zetten, waarna het overleg op 19 maart werd geschorst. Zo had na de VN-Veiligheidsraad ook de Contactgroep de grens van haar mogelijkheden bereikt.

Geconstateerd moet worden dat de EU in deze periode geen politieke rol van betekenis heeft kunnen spelen. Alhoewel de EU al in 1991 (Verdrag van Maastricht) had besloten tot de ontwikkeling van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), was de ontwikkeling daarvan eind jaren '90 nog niet ver voortgeschreden. De Unie was nog steeds een economische reus op politiek lemen voeten. Het ontbreken van een sterk GBVB in de Kosovo-crisis was, zoals ook al bij eerdere crises was gebleken, zowel oorzaak als gevolg van het feit dat een aantal grote lidstaten er de voorkeur aan gaf politieke zaken buiten de EU om te bespreken en petit comité (eerst in de Contactgroep, later in de G-8). Daarnaast werd effectief EU-optreden gehinderd door verschillen van inzicht tussen lidstaten over de mate van en de voortvarendheid waarmee Milosevic onder druk moest worden gezet. Zo waren vooral enkele zuidelijke lidstaten zeer terughoudend ten aanzien van het treffen van verdere maatregelen, waardoor - ondanks sterke druk van vooral Nederland en het VK - de EU pas na aanvang van de luchtacties overeenstemming kon bereiken over uitbreiding (olie-embargo) en aanscherping van de sancties tegen de FRJ.

Het belang van de Kosovo-crisis voor de NAVO was aanvankelijk vooral gelegen in de risico's voor de stabiliteit en veiligheid van de gehele Zuid-Europese regio, in het bijzonder Albanië en Macedonië. Gaandeweg werd de NAVO echter meer en meer bij de ontwikkelingen betrokken om, door het tonen van de bereidheid militaire middelen in te zetten (uitvaardiging van ACTORD voor de luchtacties in oktober 1998), het politieke proces onder druk te zetten. Milosevic meende die druk evenwel te kunnen weerstaan (schending van het akkoord met Holbrooke, weigering in Rambouillet serieus te onderhandelen). Veel belangrijker was echter nog dat het politieke proces niet tot resultaat leidde, waardoor het geweld doorging en de burgerbevolking daarvan meer en meer het slachtoffer werd. Zo was het aantal vluchtelingen en ontheemden sinds oktober 1998 gestegen van 300.000 tot 443.000 (waarvan 250.000 in Kosovo zelf). De Bondgenoten hadden reeds in oktober 1998, toen bleek dat resolutie 1199 het maximaal haalbare was, de conclusie getrokken dat zij zich bij een zo structurele grove schending van de mensenrechten niet door de patstelling in de Veiligheidsraad konden laten tegenhouden. Nederland was bovendien van mening dat resolutie 1199 weliswaar geen expliciet mandaat gaf, maar wel desondanks voldoende basis bood voor militair ingrijpen.³ Niettemin is na aanvaarding van resolutie 1199 nog uitgebreid de kans geboden aan diplomatieke initiatieven, totdat de onderhandelingen van Rambouillet definitief waren mislukt.

Geconcludeerd kan worden dat militair ingrijpen daarmee onvermijdelijk was geworden. Het politieke instrumentarium om de crisis in Kosovo te bezweren was immers ontoereikend gebleken. Milosevic bleek voor politieke druk ongevoelig. Daarbij kwam dat de politieke inspanningen werden gehinderd door verschil van inzicht en belangen, met name tussen Rusland enerzijds en de westerse landen anderzijds. Dit veroorzaakte in eerste instantie een patstelling in de VN-Veiligheidsraad en verzwakte op den duur ook de Contactgroep. Ook de EU kon politiek geen vuist maken als gevolg van een nog onvoldoende ontwikkeld GBVB. Daarbij komt dat het verder opvoeren van de druk door het inzetten van een breed pakket aan sanctiemaatregelen werd belemmerd door het onvermogen van de internationale gemeenschap, vooral de EU, daarover overeenstemming te bereiken. Wat er gebeurde was 'too little' en 'too late'.

In de tweede plaats kan gesteld worden dat de internationale gemeenschap bij haar bemoeienis met de opeenvolgende fasen van de desintegratie van voormalig Joegoslavië ernstig gehandicapt geweest door het ontbreken van een geïntegreerd Balkan-beleid. De Kosovo-crisis is voor de internationale gemeenschap aanleiding geweest in te zetten op een geïntegreerde regionale aanpak van de achterliggende problemen van de instabiliteit in Zuidoost-Europa, met name op het terrein van democratisering en respect voor mensenrechten, economische ontwikkeling en regionale veiligheid. Deze bewustwording ligt ten grondslag aan de huidige inspanningen van de NAVO en meer nog de EU om de betrekkingen met de landen in de regio aan te halen. Doel is stabiliteit naar deze instabiele regio te exporteren, en zodoende vrede en stabiliteit in Europa in het algemeen te bevorderen. Het aanhalen van de banden met landen uit Zuidoost-Europa om primair buitenlands-politieke motieven heeft een belangrijke impuls gegeven aan de ontwikkeling van het GBVB. Ook het Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa, dat onder andere tot doel heeft de intra-regionale samenwerking te versterken, levert een bijdrage aan de stabilisering van de regio.

In de derde plaats heeft de Kosovo-crisis duidelijk gemaakt dat er een spanning kan bestaan tussen het internationaal erkende en volkenrechtelijke vastgelegde principe van de niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden enerzijds, en het toenemende besef dat dit geen vrijbrief mag zijn voor structurele excessieve schendingen van de mensenrechten door een staat tegen de eigen burgers, zoals sinds het begin van de desintegratie in het voormalig Joegoslavië het geval was geweest, anderzijds. Een nadere analyse van de afweging die tussen beide moet worden gemaakt is in voorbereiding, waarbij ook deskundigen van buiten de overheid (o.a. de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken) zijn ingeschakeld. Een notitie daarover zal de Kamer medio dit jaar toegaan.