Geen reden tot wanhoop over Kosovo
De Tweede Kamer debatteert deze
week over Kosovo. Daan Everts maakt de balans op van negen
maanden wederopbouw van dit gebied. Hoe te hooggespannen verwachtingen
omsloegen in ongerechtvaardigd pessimisme en doemdenken.
De laatste weken is een golf van negatieve publiciteit over Kosovo
gegaan. Als men vluchtige journalisten en oppervlakkige waarnemers mag
geloven, is het er een en al ellende en is zo ongeveer de hele
samenleving gecriminaliseerd. Binnen een jaar is het beeld van de
Kosovaarse Albanezen veranderd van vertrapt en verdreven in wraakzuchtig
en misdadig, dat van de Serviërs van meedogenloos en racistisch in
benarde onschuld. Zelfs wordt de vraag gesteld of de hele NAVO-
interventie van vorig jaar wel zin heeft gehad.
Deze omslag in de beeldvorming heeft meer te maken met veel te
hooggespannen verwachtingen dan met de werkelijkheid. Hij is het
typische uitvloeisel van frustatie bij diegenen die, tegen beter weten
in, in wonderen geloven, en denken dat etnische haat en nijd in een mum
van tijd kunnen verdampen. Zij vergeten dat dergelijke tegenstellingen
in de eigen regio pas na decennia zijn teruggebracht tot onschuldiger
vormen (voetbalvetes), als ze al zijn beslecht (Noord-Ierland). De ware
balans in Kosovo na negen maanden internationale bemoeienis is
natuurlijk veel genuanceerder en kent, naast inderdaad ernstige
minpunten, genoeg pluspunten om niet te wanhopen of in doemdenken te
vervallen.
Er is een hoop gebeurd sinds 'K-day', de dag dat KFOR binnentrok. Een
samenleving in puin, fysiek en institutioneel, is weer in opbouw. Alle
sombere voorspellingen ten spijt, kwamen ruim 800.000 vluchtelingen
binnen de kortste keren terug, werden vele duizenden huizen, vaak op
eigen kracht, herbouwd en kwam niemand om van honger en kou tijdens de
strenge winter. De economie vertoont tekenen van (op)leven. Volgens
economen van de Europese Unie ter plekke is de productie in de
particuliere sector 40 procent hoger dan in 1998 en is de
werkgelegenheid met 30 procent gestegen. Een groot deel van het
landbouwareaal is weer onder de ploeg. Ook het geldwezen komt op orde.
Er is een centrale bank opgericht en particuliere banken zijn bezig
activiteiten te ontplooien.
Militair gesproken heeft KFOR niet alleen een veilige buitenmuur rondom
Kosovo opgetrokken, maar ook binnen het gebied opruiming gehouden. De
guerrillabeweging UÇK, dat zichzelf als winnaar beschouwde
(weliswaar met, letterlijk, hulp van boven), is ontmanteld. Naar
schatting meer dan 20.000 strijders zijn gedemilitariseerd. Natuurlijk,
er zijn problemen met hun herintegratie in de samenleving. Voor slechts
5.000 is plaats in het Kosovo Beschermingskorps ( TMK), een korps dat
eind deze maand volledig gevormd moet zijn en dat onder leiding staat
van de voormalige UÇK-commandant Çeku. Een klein aantal
anderen kan, na scherpe selectie, een politieopleiding volgen aan de
politieacademie van de OVSE (een multi-etnische success story: twintig
procent van de studenten komen van niet-Albanese huize, voornamelijk
Serviërs). Maar het merendeel moet zijn heil elders vinden.
Sommigen zoeken dat in illegale praktijken, inclusief het op eigen
houtje politie spelen en belasting innen. Ook erkende leden van het
TMK, naast vele vermeende, hebben zich daaraan schuldig gemaakt. KFOR
en Çeku hebben onlangs een aantal schuldige TMK-leden ontslagen
en aangegeven dat dergelijke praktijken binnen het korps niet geduld
zullen worden. Dat moet uiteraard nauwlettend worden gevolgd, maar er is
geen reden om hier niet het voordeel van de twijfel te gunnen.
Bestuurlijk is een halt toegeroepen aan de gevaarlijke ontwikkeling van
parallelle structuren. Met de afspraak halverwege december om het
bestuur van de Verenigde Naties ( UNMIK) te 'kosovariseren', is aan de
Kosovo-Albanese kant een einde gemaakt aan de ondoorzichtige, parallelle
en onderling concurrerende machtsstructuren gevormd door Rugova's
presidentschap, regering en parlement en Thaçi's voorlopige
regering. Geen geringe politieke prestatie. Er is nu een gezamenlijke
quasi-'regering' van de UNMIK en Kosovaarse leiders (drie Albanezen,
een Serviër) en een quasi-'parlement' met 35 vertegenwoordigers van
politieke partijen, minderheidsgroepen en 'civil society'. En er zijn 20
departementen die elk door een UNMIK-expert en een Kosovaar gezamenlijk
worden geleid. Een van deze, een departement voor 'democratisch bestuur'
dat onder OVSE-toezicht staat, moet als interne waakhond fungeren voor
goed bestuur, respect voor mensenrechten, emancipatie en de
onafhankelijkheid van rechtspraak en media.
Ook op andere gebieden heeft de institutionele opbouw voortgang laten
zien. De media genieten ongekende vrijheid, met maar liefst een
dertigtal radiostations en veel dag- en weekbladen, waaronder sommige
fier onafhankelijk en van relatief redelijk niveau. Er is een publieke
televisiezender die, door de OVSE gecoached, volstrekt onafhankelijk is
qua management en redactioneel beleid - een klein wonder op de Balkan.
Mede dankzij Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is deze tere kasplant
de eerste groeistuipen te boven gekomen en op weg naar volle wasdom. Een
ontwikkeling van enorm belang gezien de invloed van televisie op de
meningsvorming in deze streken. Het aantal non-gouvernementele
organisaties groeit met de dag, al is ook hier nog sprake van grote
afhankelijkheid van buiten af. Dan is er de politieschool die elke vijf
weken 250 agenten aflevert (binnenkort oplopend tot 350) om de straat
van hoognodig 'blauw' te voorzien. Ook de ombudsman maakt eerdaags zijn
entree.
Maar nu de minzijde. Absoluut onaanvaardbaar is het klimaat van
straffeloosheid dat nog steeds heerst en waarin misdaad en geweld
gedijen. Handhaving van orde en gezag laat ernstig te wensen over. Ligt
dat aan intrinsieke misdadigheid van (Kosovaarse) Albanezen? Natuurlijk
niet. Wie dat suggereert maakt zich schuldig aan kwalijke, racistische
generalisatie. Hoe zou Nederland er uit zien als het wettelijk bestuur
op halve kracht werkt, de politiesterkte tot minder dan de helft wordt
teruggebracht en de rechterlijke macht nauwelijks nog functioneert? Dat
is de situatie in Kosovo. Na negen maanden hebben de VN nog slechts 55
procent van de bestuursfuncties kunnen invullen. Krap de helft van de
beloofde internationale politiemacht is op de been gebracht, 2500 van de
4800 toegezegde politie-agenten. Ter vergelijking: in Noord-Ierland met
eenzelfde grondgebied en bevolkingsaantal, werd 12.000 man politie nodig
geacht voor handhaving van orde en veiligheid. En aan de herhaalde roep
om internationale rechters en aanklagers ter versterking van het
justitiële apparaat in opbouw, is al in het geheel geen gevolg
gegeven. Voor de uitgever Vetton Surroi, kort geleden geëerd met de
Nederlandse Geuzenpenning, reden om zich hardop af te vragen of de
Kosovaarse samenleving misschien wel meer zelfbeheersing toont dan
menige andere samenleving zou doen, zo kort na een gruwelijke oorlog, na
tien jaar apartheid en na een eeuw discriminatie.
Terugblikkend over negen maanden is dit tekortschieten in de
onmiddellijke opbouw van een rechtsstaat, de hoeksteen van een
democratische en veilige samenleving, de grootste misrekening van de
internationale gemeenschap in Kosovo. Een misrekening waar hopelijk
lering uit wordt getrokken voor de toekomst.
De problematiek van de minderheden blijft onveranderd schrijnend. Zij
zijn dagelijks slachtoffers van isolatie, intimidatie en geweld. Geen
bewegingsvrijheid, nauwelijks toegang tot overheidsvoorzieningen,
verstoken van informatie, hulpbehoevend en zonder rechtszekerheid. Een
ruime meerderheid van de Servische Kosovaren is gevlucht naar
Servië en Montenegro, deels aan het einde van de oorlog deels
nadien. Mitrovica, de verdeelde stad, is het brandpunt van de etnische
spanning.
Overigens is UNMIK hier, verrassend snel na het laatste grote oproer,
met een breed opgezet actieplan gekomen om de gemoederen te bedaren,
bloedige confrontaties tegen te gaan en heel voorzichtig een begin van
geweldloos samenleven en samenwerken mogelijk te maken. Zonder illusie
van verzoening, maar met hoop op vreedzame coëxistentie. Het zal
een riskante situatie blijven, zeker zolang de Servische bevolking reden
heeft zich veiliger te voelen als de facto deel van Servië dan als
integraal deel van Kosovo. Opnieuw achteraf gezien, lijkt de beslissing
indertijd de KFOR-opmars te beëindigen bij de brug in het midden
van Mitrovica, een kardinale vergissing. Een andere spanningshaard is de
Zuid-Servische grensstreek Prisevo, waar extremisme van twee kanten tot
gewapende acties en een exodus van zo'n 7000 Albanese bewoners naar
Kosovo heeft geleid. Van de weeromstuit is de druk op de Servische
minderheid in het aangrenzende Kosovo-district verder opgevoerd. KFOR
heeft hardhandig laten weten dat krachtig zal worden opgetreden tegen
elke actie die de breekbare stabiliteit in het gebied in gevaar brengt.
Ook Albanese leiders hebben zich gedistantieerd van de zelfgedoopte
'bevrijdingsbeweging'. Het gevaar lijkt voorlopig bedwongen, maar zowel
Servische ordediensten als Albanese extremisten moeten in de gaten
worden gehouden.
Gezien hun precaire situatie is het niet onbegrijpelijk dat de
resterende Servische Kosovaren, naar schatting 100.000, weinig op hadden
met UNMIK en deelname aan het 'gekosovariseerde' bestuur afwezen.
Milosevic's propaganda zou hen al te gemakkelijk als landverraders en
quislings kunnen bestempelen. Hun gelederen zijn echter verdeeld. Zij
die in enclaves ten zuiden van Mitrovica wonen, ongeveer de helft, zien
de wenselijkheid van samenwerking met UNMIK en de Albanese Kosovaren.
Verenigd in de Servische Nationale Raad, geleid door bisschop Artemije
en met 'vader' Sava, de befaamde 'cyber-monk' als stuwende
krachten, hebben zij onlangs besloten tot het gezamenlijke bestuur toe
te treden, vooralsnog alleen als waarnemer en op voorwaarde dat KFOR en
UNMIK beter bescherming bieden en actief steun verlenen bij de terugkeer
van hun ontheemde lotgenoten.
Ook de Albanese meerderheid is geen monolithisch blok. Er komen nieuwe
constructieve geluiden uit die hoek. Onder indruk van de zware
internationale kritiek op de gewelddadigheid en de bejegening van
minderheden, dringt het besef door dat het anders en beter moet. Niet
alleen teneinde de onontbeerlijke steun van het Westen te behouden, maar
ook om de eigen normen en tradities niet blijvend te verloochenen. Het
kritische rapport van de OVSE over illegale politiepraktijken werd
breed uitgemeten in de lokale pers. Nieuwe politieke voormannen - nog
nauwelijks of geen vrouwen, helaas - dienen zich aan als alternatief
voor zowel Rugova als Thaçi. Zij positioneren zich in het
politieke midden, appelleren aan verdraagzaamheid en bieden onderdak aan
dissidenten van beide zijde. Het perspectief van
gemeenteraadsverkiezingen in het najaar zal de verdere uitbouw van
politieke partijen stimuleren en daarmee de politieke aandacht voor de
directe zorgen van de Kosovaren: veiligheid, goed bestuur,
werkgelegenheid, infrastructuur, onderwijs, gezondheidszorg, sociale
zekerheid.
Om dit proces van nieuw ontluikend pragmatisme en meer verdraagzaamheid
te stimuleren, is het belangrijk dat meer klaarheid wordt geschapen over
wat precies de status is van Kosovo en hoe op centraal niveau het
bestuur moet worden ingericht. Het gaat daarbij niet om de uiteindelijke
status, die het resultaat moet zijn van toekomstige politieke
onderhandelingen, maar die van de interimperiode waarin de VN de
leiding hebben. Resolutie 1244 is voor velerlei uitleg vatbaar, waar ze
spreekt van zowel "soevereiniteit van de Federale Republiek
Joegoslavië" als "substantiële autonomie" en "zelfbestuur"
voor Kosovo.
Een duidelijk invulling van die laatste begrippen voor de duur van een
duidelijke gedefinieerde interimperiode zou de roep om onmiddellijke
onafhankelijkheid doen verstommen, als daarmee voortgezette
internationale steun aan de opbouw van de economie en van een
samenleving naar Europees model wordt verzekerd. De hang naar Europa en
de wens deel uit te maken van de Europese gemeenschap in brede zin, is
zo sterk dat andere politieke idealen die dat in de weg staan, voorlopig
tot achter de horizon kunnen worden verbannen. Vandaar de gedachte van
een 'contract' tussen de internationale gemeenschap en de Kosovaren, met
duidelijke afspraken voor die interimperiode waarin de vorm van zinvol
zelfbestuur en de wederzijdse verwachtingen en verplichtingen worden
vastgelegd. Politieke voorwaarde van een dergelijk contract is
waarschijnlijk wel dat een toekomstige herinlijving van Kosovo als
provincie in Servië wordt uitgesloten. Het zou een meerjarig
contract moeten zijn, voor een interimperiode van zeker drie tot vijf
jaar.
Het lijkt mij wonderlijk naïef, a-historisch en kortzichtig om
Kosovo nu al af te schrijven als een internationale mislukking. Het is
een uiterst lastige vredesmissie. De problemen zijn niet alleen talrijk
en complex, maar ook historisch zwaar beladen. De internationale aanpak
tot dusver vertoont ongetwijfeld tekortkomingen, deels van structurele
aard. Maar er is voortgang geboekt, in feite meer en sneller dan in
andere vergelijkbare missies. Er is hoop voor de toekomst. Het zou
buitengewoon contra-productief zijn om nu aan onheilsprofeten gehoor te
geven en op de internationale inzet en steun te minderen.
Daan Everts is ambassadeur van de Organisatie voor Veiligheid en
Samenwerking in Europa (OVSE) in Kosovo.