Kabinet trekt weinig lessen uit Kosovo-
evaluatie
Het kabinet heeft in zijn
evaluatie van de luchtaanvallen op Servië kritiek geleverd op de
dominerende rol van de grote landen in de besluitvorming. Maar het geeft
niet aan wat de ervaringen van de operaties rondom Kosovo betekenen
voor de toekomstige inzet van Nederlandse militaire middelen, stelt
Maxime Verhagen.
In de langverwachte Kosovo-evaluatie die het kabinet onlangs een jaar
na het begin van de NAVO-luchtacties tegen Servië uitbracht,
wordt de conclusie getrokken dat van tijd tot tijd de grote landen de
dienst uitmaakten en de formele besluitvorming in de NAVO aan hun
laars lapten. De Verenigde Staten, Frankrijk en Groot-Brittannië
bepaalden het verloop van de luchtacties en kozen zelf hun doelen. De
hoofdlijnen werden in de NAVO-raad bepaald, maar de uiteindelijke
doelenkeuze in hoofdzaak door de VS, Frankrijk en Groot-
Brittannië. Het politiek zeer gevoelige besluit ook doelen in
Servië te bestoken, werd in Washington genomen. De andere NAVO-
landen stonden hier volledig buiten. Nederland, dat met de zeer goed
opererende F-16's een aanzienlijk aandeel aan de luchtacties leverde,
richtte zich wél op de formele besluitvormingsstructuren en had
daarmee geen enkele greep op het daadwerkelijke verloop van de
operatie. Terecht acht het kabinet deze gang van zaken "ongewenst".
Tegelijkertijd roept deze constatering een aantal vragen op. In de
eerste plaats heeft het kabinet stelselmatig verklaard volledig op de
hoogte te zijn en op alle niveaus intensief overleg te voeren. Nu
blijken NAVO-raad, VN-Veiligheidsraad en de Europese Unie nauwelijks
een rol te hebben gespeeld. Op dit punt gaf het kabinet de Kamer dus
een verkeerde voorstelling van zaken. Gezien de fragiele eenheid in de
NAVO en het risico de steun van de PvdA-fractie te verliezen, is het
begrijpelijk dat het kabinet hiermee niet te koop liep. Maar minister
Van Aarsten had er beter aan gedaan niet zo hoog op te geven van zijn
internationale contacten. Hij wilde de suggestie wekken in het hart van
de besluitvorming te staan. Daar was dus geen sprake van. Verder is het
de vraag of het in de toekomst mogelijk zal zijn een overkoepelend
command-and control-beleid vast te stellen en terug te keren
naar de formele besluitvorming in de NAVO-raad. Zullen de VS,
Frankrijk en Groot-Brittannië de inzet van hun militaire middelen
bij een nieuwe operatie wel afhankelijk maken van besluiten van de
NAVO-raad van 19 (of meer) lidstaten? Dat is een illusie en de volgende
vraag is dan ook: welke gevolgen heeft dat voor
crisisbeheersingsoperaties door de NAVO en voor toekomstige inzet van
Nederlandse militaire middelen? Coalition warfare is een
buitengewoon grote opgaaf en kan aanzienlijke politieke beperkingen
opleveren bij de uitvoering van een militaire operatie, zo was bij de
luchtacties om Kosovo overduidelijk. Klaarblijkelijk verkeert Nederland
niet in de inner circle en zal het daarvan hoogstwaarschijnlijk
ook nooit deel gaan uitmaken. Is het acceptabel onder deze voorwaarden
opnieuw deel te nemen? Het kabinet had op deze kwestie in de evaluatie
dieper moeten ingaan.
Het gaat hier om de relatie tussen de politieke besluitvorming en de
militaire uitvoering. Bij acties in NAVO-verband, zeker waar het gaat
om collectieve verdediging, zal altijd gekozen moeten worden - na
vaststelling van de politieke voorwaarden in de NAVO-raad - voor
delegatie aan de militaire bevelsstructuren van de NAVO. Op een andere
manier kan een bondgenootschap niet functioneren. Tegelijkertijd is het
onvermijdelijk dat ook dan de grote landen, en met name de VS, een
dominante rol vervullen, al was het alleen al omdat deze landen over de
noodzakelijke intelligence beschikken.
Hoewel Nederland bij vredesoperaties vaak een aanzienlijke bijdrage
levert, kan een klein land daar niet in dezelfde mate invloed
uitoefenen als grote landen. Het zal dus een bescheiden rol spelen.
Indien dat niet aanvaardbaar is, dan rest geen andere conclusie dan van
toekomstige deelname af te zien. Bij NAVO-operaties is hier geen
probleem, omdat de soevereiniteit al deels is gedelegeerd en het om de
collectieve verdediging gaat. Bij niet- NAVO-acties is het wel
noodzakelijk volledige participatie in de besluitvorming te eisen. Deze
kan niet worden overgelaten aan bijvoorbeeld de Contactgroep, zoals in
Bosnië bij UNPROFOR is gebeurd, wat gevolgen heeft gehad bij de
val van Srebrenica.
Van oudsher wordt in Nederland geworsteld met de vraag hoe een klein
land - sommigen spreken liever van middelgroot land - een factor van
betekenis kan zijn in de internationale politiek. Van Aartsen heeft bij
zijn aantreden aangekondigd Nederland weer op de kaart te willen zetten
en daarmee de suggestie gewekt dat Nederland in de toekomst weer een
woordje zou gaan meespreken. Daarbij is hij bedrogen uitgekomen, zoveel
heeft Kosovo wel geleerd. Het is van het grootste belang dat een
realistische inschatting wordt gemaakt van de Nederlandse positie en
rol en welke doelstellingen Nederland wil nastreven met zijn
buitenlandse politiek.
Helaas heeft het kabinet in de evaluatie evenmin nadere conclusies
getrokken over de kwestie humanitaire interventie versus
soevereiniteit. Er lag geen expliciet VN-mandaat ten grondslag aan de
NAVO-luchtacties, wel vond het kabinet dat Veiligheidsraadresolutie
1199 "in voldoende mate" militair ingrijpen legitimeerde. Het is
spijtig dat het kabinet juist op dit lastige - en voor een evenwichtige
evaluatie zo cruciale - vraagstuk niet uitgebreid is ingegaan en dat
het wachten is op een notitie die op zijn vroegst halverwege dit jaar
uitkomt. Verder valt op dat het kabinet op grond van de ervaringen in
Kosovo overtuigd is geraakt van de noodzaak tot versterking van het
Europees defensiebeleid en de Europese militaire capaciteit. Dat is
pure winst. Een duidelijke formele bevelsstructuur is dan voorwaarde,
waarbij Nederland in geval van deelname aan een actie, volledig
betrokken is.
Daarnaast is het opmerkelijk dat weinig lessen voor de toekomst worden
getrokken. Zo kan men zich afvragen of het politieke akkoord van oktober
1998 waarna de OVSE een waarnemersmissie stuurde en Milosevic
aanvankelijk een aantal eenheden terugtrok, uiteindelijk de situatie
eerder heeft verslechterd dan verbeterd. Door dit akkoord ontstond
immers een pauze waarin zowel de UÇK als Servische eenheden
zich konden hergroeperen, waarna de oorlogvoering onder toeziend oog
van ongewapende OVSE-waarnemers geleidelijk aan werd opgevoerd. Het
kabinet constateert terecht dat het akkoord al spoedig een dode letter
bleek. De vraag is waarom er dan toch nog zo lang aan is vastgehouden.
Het sturen van deze waarnemers was hoogst onverstandig omdat hun
aanwezigheid de inzet van het luchtwapen onmogelijk maakte en zij in
het geheel niets konden uitrichten tegen de schendingen van het
akkoord. In deze fase was de dreiging met het luchtwapen dus niet
reëel en leverde op deze manier geen bijdrage aan de politiek
oplossing van het conflict. De Tweede Kamer heeft grote moeite gehad
het verloop van de luchtacties te volgen, te meer daar het kabinet meer
dan eens beperkte informatie verstrekte of daar zelf niet over
beschikte. Zo ging minister Van Aartsen stelselmatig een discussie over
de inzet van grondtroepen uit de weg en bleek hijzelf niet goed
geïnformeerd over het bombarderen van de tv-zender in Belgrado. Dat
roept de vraag op hoe het parlement bij een nieuwe militaire actie
betrokken behoort te worden. In ieder geval zal het niet weer op deze
manier kunnen gebeuren.
Maxime Verhagen is lid van de Tweede-Kamerfractie van het CDA.