Dossier Spoorwegen

Nieuws

Nederlandse Spoorwegen

Overheid

Overige partijen

Knelpunten

Discussie

Documenten

Links

Sweder van Wijnbergen.
De WRR meent dat politici bij privatiseringen niet nadenken over waarborgen van het publieke belang. Maar het echte probleem is, dat het kabinet geen idee heeft hoe dat publieke belang moet worden gedefinieerd, meent Sweder van Wijnbergen.

Met een fijn gevoel voor de hoek vanwaaruit recentelijk de politieke wind waait, heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het kabinet de wacht aangezegd. Er is, volgens haar, ondoordacht, te vroeg en te veel geprivatiseerd zonder adequaat door te denken hoe het publiek belang gewaarborgd zou worden. Althans, zo zei de voorzitter, de socioloog Derksen, het recentelijk in deze krant (23 mei).

Het rapport zelf zegt dat eigenlijk niet, dat zegt namelijk helemaal niets. In een korte epiloog wordt deze veeg uit de pan zomaar geponeerd, het rapport zelf staat vol met het soort platitudes waarvan ik dacht dat ambtenaren daar een monopolie op hadden. En passant wordt in hetzelfde interview in NRC Handelsblad mijn ook in deze krant gepresenteerde analyseschema (door deze krant met een lelijk anglicisme 'beslissingsboom' genoemd) voor het oplossen van competitieproblemen bij privatisering verworpen; te technocratisch en het besteedt geen aandacht aan het waarborgen van het publieke belang. Dat het schema daar niet voor ontworpen was, maar voor het oplossen van een heel ander probleem, drong kennelijk niet tot Derksen door.

Dat laatste legt een pijnlijk punt bloot: de WRR is er niet in geslaagd te doen wat je nu juist van de wetenschap verwacht: uit de rijstebrij van feiten, vooroordelen en ervaringen een heldere probleemstelling, analyse en oplossingsrichting te distilleren. De WRR heeft het probleem waar dit schema voor bedoeld was, hoe zeker te stellen dat geprivatiseerde bedrijven in een competitieve omgeving opereren, überhaupt niet als probleem herkend. En dat is juist bij de privatiseringsvraagstukken die nu spelen van cruciaal belang.

En ook bij het punt dat de WRR wel aanroert, het waarborgen van het publieke belang, slaat de WRR de plank mis. Het probleem bij dit kabinet is niet dat niet wordt nagedacht over de vraag hoe het publieke belang te waarborgen, maar dat niet of nauwelijks wordt nagedacht over wat dat publieke belang eigenlijk is.

En dat heeft niets met privatisering te maken: ook ambtelijke diensten kunnen het publieke belang niet waarborgen, als ze niet weten wat dat publieke belang is. Ambtenaren hebben geen natuurlijk instinct voor het publieke belang, ook zij moeten politieke richtlijnen krijgen. Maar zulke richtlijnen vereisen conceptueel denken, iets waar dit kabinet, althans op gebied van marktwerking, privatisering en regulatie, gewoon niet erg goed in is. Beleid op dit gebied blijft dan ook meestal steken in het met veel verve achternalopen van oppervlakkige, half begrepen slogans om vervolgens in paniek terug te trekken wanneer de reële wereld gecompliceerder blijkt dan de makkelijke one-liners deden vermoeden.

Een voorbeeld is de flip-flop rond de NS, waar het kabinet in twee maanden omsloeg van 'ja, natuurlijk privatiseren' tot 'nee, natuurlijk niet privatiseren' zonder dat in de tussentijd iets veranderde in de wereld van het spoor. En ondertussen moeten de NS en haar deelorganisaties het maar uitzoeken, zonder dat cruciale beleidskeuzes over toekomst, taak en investeringsprogramma van het spoor, consistent worden gemaakt.

Het probleem hoe een publiek belang te waarborgen in een marktomgeving is meestal helemaal niet zo ingewikkeld. Dat kan dikwijls via prijsprikkels (subsidies of belastingen), zoals milieuheffingen. Als die goed gestructureerd zijn, is het voor de commercie financieel aantrekkelijk het publieke belang te handhaven. Als dat niet of niet met voldoende precisie kan, is het dikwijls mogelijk het publieke belang veilig te stellen via contractuele overeenkomsten. Deze route wordt in veel landen gekozen bij de privatisering van openbaar vervoer. Bij het veilen van een vergunning wordt dan bijvoorbeeld het openhouden van sociaal noodzakelijke maar commercieel onaantrekkelijke lijnen in de vergunningsvoorwaardes opgenomen. En als contractnaleving niet voldoende makkelijk of op tijd te verifiëren is, kan altijd naar het paardenmiddel van wetgeving, ondersteund door een machtige regulator gegrepen worden. Zo worden bijvoorbeeld gas, elektriciteit of water in veel landen aangepakt.

Ook op marktordeningsgebied heerst chaos. Het probleem is dat wat er nog te privatiseren valt, grotendeels bedrijven in netwerksectoren zijn waar mededingingsproblemen accuut zijn. Netwerksectoren worden gekenmerkt door het gebruik van een netwerkinfrastructuur met extreem hoge vaste en verwaarloosbare variabele kosten. Nieuwkomers zullen meestal niet een concurrerend netwerk aan kunnen leggen, maar moeten toegang zien te krijgen op het bestaande netwerk. Het bedrijf dat controle over het netwerk heeft, krijgt zo een machtspositie, waarmee competitie onmogelijk gemaakt kan worden. Hoe met dit probleem om te gaan, was precies het onderwerp van het door Derksen onbegrepen analyseschema.

Het huidige beleid op dit gebied is volstrekt verward. De NS is weer een goed voorbeeld. Het bedrijf is verregaand opgesplitst, zodat nu bijvoorbeeld rond stations maar liefst vier onafhankelijke taakorganisaties moeizaam tot samenwerking moeten zien te komen. Maar er is geen toezichthouder en de privatisering werd afgefloten 'omdat de NS een monopoliepositie zou krijgen'. Nog geen drie weken later kondigde minister Jorritsma doodleuk in de Kamer aan dat wat haar betreft TenneT, het hoge voltage elektriciteitsnetwerk met een monopoliepositie waar de NS slechts van kan dromen, best geprivatiseerd mocht worden, want er was toch een toezichthouder? Dat is waar, maar waarom is er bij de NS niet aan die oplossing gedacht?

Nog veel groter is de chaos in medialand. De Opta voert een moeilijk maar in elk geval helder beleid van open toegang tot het netwerk van telefonielijnen, zowel wat spraak als dataverkeer betreft. In het bijzonder wordt een gelijke positie afgedwongen voor Internet service providers (ISP), zoals een recente uitspraak na een klacht van MCI/Worldcom/Uunet duidelijk maakte. Maar wat staat in de Kabelnota? Kabeleigenaren zoals UPC, die al jaren falen effectief, klantvriendelijk en op grote schaal breedband internet aan te bieden, krijgen dankzij een lobby van EZ nog wat extra tijd om oorlog te voeren tegen hun eigen klanten. ISP krijgt geen toegang tot de kabelinfrastructuur, de eigenaar mag het eerst zelf nog eens proberen. Dat investeringen beschermd kunnen worden met een duidelijk toezichtsregime, zelfs met verminderd risico en dus een minder hoge risicopremie en navenant goedkoper, is kennelijk niet tot Den Haag doorgedrongen. Wel dat elk jaar een toets of toegangsregulatie misschien toch nodig wordt. Dus er hangt ondanks de vrijstelling van regulering, toch een jaarlijks terugkerend risico van onvoorspelbaar reguleringsgedrag over de markt. Dit is natuurlijk een veel groter disincentive voor investeringen dan een stabiel en helder gedefinieerd toezichtsregime, zoals de Opta dat hanteert. Er is dus gekozen voor het slechtste van twee werelden: geen competitie maar ook geen investeringsprikkels.

Wat ook ontbreekt in Den Haag is een heldere formulering van wat men eigenlijk wil bereiken met privatisering, en een besef dat de precieze doelstelling gevolgen kan hebben voor de manier waarop gekozen moet worden voor een marktgang. Hoe belangrijk dat is, werd onlangs duidelijk bij de mislukte fusie tussen KPN en Telefónica, waar het grote Nederlandse staatsaandeel een veelbelovende fusie in de weg zat. De belofte dat aandeel binnen 18 maanden te verkopen hielp natuurlijk niet, omdat een potentiële grootaandeelhouder uiteraard zicht wil hebben over wie in de toekomst met ruim 40 procent van het totaal aan de haal mag gaan.

En ondanks deze deconfiture gaat, als men de kranten en Cerfontaine bij de presentatie van Schiphols jaarcijfers mag geloven, Schiphol binnenkort dezelfde richting op: 51 procent naar de beurs en 49 procent bij de staat. Zo zou Schiphol als privé-bedrijf mee kunnen doen in het internationale fusiespel. De Telefónica deconfiture maakt duidelijk dat hier privatiseringsdoelstelling en gekozen privatiseringsmethode in direct conflict zijn.

Een heldere definitie van publiek belang moet er komen, met of zonder privatisering; ook ambtenaren moeten weten wat hun taak is. Privatiseringsbeleid zou uit drie hoofdmoten moeten bestaan: een helder zicht op hoe het eerder gedefinieerde publieke belang in een marktomgeving te waarborgen; een consistente visie op hoe competitie te waarborgen in netwerksectoren; en een duidelijke formulering van de privatiseringsdoelstelling met daarbij doorberedeneerd de consequenties voor de privatiseringsroute. Op geen van drie gebieden geeft de overheid tegenwoordig zelfs maar de indruk de problemen te herkennen, laat staan dat ze een coherent en goed naar buiten gecommuniceerd beleid voert.

De aanval van Derksen op het privatiseringstempo is misplaatst. Dit kabinet gaat in de betrokken sectoren fout, met of zonder privatisering. Het kabinet mist wel een consistent en voorspelbaar privatiseringsbeleid, in het bijzonder in netwerksectoren, maar de problemen die daar spelen, zijn door de WRR niet eens herkend. Moeten we bij wijze van gele kaart de W maar eens weglaten, totdat de RR haar wetenschappelijke pretentie waarmaakt? Met dit rapport doet de raad dat in elk geval niet.

Prof.dr. S. van Wijnbergen is hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.