Minister Peper van Binnenlandse Zaken heeft de nota 'Vertrouwen in verantwoordelijkheid' over de ministeriële verantwoordelijkheid naar de Tweede Kamer gezonden en daarmee een belofte ingelost. Wat zou de essayist Peper ervan vinden?

Door Peter de Bruijn

Het is officieel: Nederland is een netwerksamenleving geworden. Het staat in de nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid, die minister Peper van Binnenlandse Zaken, gelijktijdig met zijn begroting, namens het kabinet naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. De nota gaat over de ministeriële verantwoordelijkheid en werd door het kabinet toegezegd tijdens het debat over de Bijlmer-enquête.

De complexiteit van de samenleving is door arbeidsdeling, specialisatie van kennis en technologisering sterk toegenomen, zo valt in de nota te lezen. Met de ontzuiling heeft tegelijkertijd de strakke ordening van organisaties plaats gemaakt voor 'een bont palet aan instanties en groeperingen'. De verhoudingen in de samenleving zijn minder hiërarchisch en meer horizontaal van karakter geworden. "In een dergelijke gehorizontaliseerde samenleving is klassieke 'top- downsturing' niet altijd meer het antwoord op maatschappelijke processen."

In de analyse die minister Peper in de nota maakt valt veel te herkennen van de essayist Peper. In zijn 'illegale essay' (Felix Rottenberg) stelde Peper voor de zomer ook al dat met de emancipatie en individualisering van de burger het overheidsgezag niet langer vanzelfsprekend is, maar voortdurend beargumenteerd moet worden. "De legitimiteit van overheidsoptreden staat daarmee onder permanente druk", schrijft hij in de nota.

Pepers essay is illegaal omdat hij het vertrouwelijk aan elk van zijn collega-ministers individueel heeft toegezonden. Formeel is het een non-paper. Premier Kok weigert daarom - als premier en als privé-persoon - vragen over het essay te beantwoorden. Na Kamervragen weigerde hij ook om het stuk van Peper naar senator Wiegel te sturen. "Ik heb het inmiddels uit mijn hoofd geleerd", wil Kok slechts met een ironische glimlach kwijt. En verder verwijst hij naar de nota die Peper nu naar de Kamer heeft gestuurd.

De essayist Peper schrijft dat de ministeriële verantwoordelijkheid 'in toenemende mate fictief' is met de voortschrijdende complexiteit van de maatschappij en - vooral - van de overheid. Hij vraagt zich af of niet "een nieuwe invulling of benadering kan worden ontwikkeld ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid. Kan het begrip van een nieuwe inhoud worden voorzien, zonder de fundamentele betekenis ervan voor het politieke stelsel aan te tasten?" En hij doet daarvoor een concrete suggestie. Hij schrijft dat het in de rede zou liggen om een bepaalde 'foutenmarge' in de politieke verantwoordelijkheid feitelijk te aanvaarden. Het politieke debat zou dan volgens Peper niet zozeer over incidentele fouten moeten gaan, maar over de vraag of bepaalde zaken die foutenmarge overschrijden.

Zulke concrete aanbevelingen doet minister Peper niet in de nota. Daarin moet hij immers - in ambtelijk proza - het kabinetsstandpunt uitdragen. Ook is de toon aanmerkelijk minder somber. Het uitgangspunt van de nota is: "Inhoud en reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ten opzichte van de Staten-Generaal staan voor het kabinet niet ter discussie."

De nota draagt ook geen oplossingen aan voor de 'spanningsvelden' rondom de ministeriële verantwoordelijkheid, zo geeft Peper ruiterlijk toe. De nota wil die spanningsvelden slechts 'verhelderen'. Wel zal het kabinet op korte termijn duidelijkheid verschaffen over de werking van de politieke verantwoordelijkheid ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen. Verder zal het kabinet de interdepartementale samenwerking bij de uitvoering van beleid gaan versterken.

Peper stuurt vandaag nog twee nota's naar de Tweede Kamer, over integriteit bij de overheid en over de organisatie en de werkwijze van de rijksdienst. In deze nota's wordt hij concreter. Zo komt er een procedure voor 'klokkenluiders', ambtenaren die misstanden binnen hun organisatie aan de kaak willen stellen. Zij dienen zich voortaan te melden bij hun superieuren, dan wel bij een vertrouwenspersoon op het departement die met dit soort kwesties zal worden belast. Daarnaast zal er een onafhankelijke Commissie Integriteit Rijksoverheid worden ingesteld, die een onderzoek kan instellen als de ambtenaar vindt dat de ambtelijke top zijn signalen niet oppakt. Dit alles moet voorkomen dat de klokkenluider naar de media stapt.

Nevenfuncties van topambtenaren zullen openbaar worden gemaakt. Ambtenaren mogen van Peper geen giften van meer dan honderd gulden aannemen. Oud-ambtenaren mogen twee jaar lang niet als extern adviseur door hetzelfde ministerie worden ingehuurd. Dat soort 'draaideurconstructies' kunnen een sfeer van vriendjespolitiek oproepen, aldus Peper.

Wat de organisatie van de rijksoverheid betreft: de ambtelijke top, ruim zestig secretarissen- en directeuren-generaal, zal voortaan worden aangesteld bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. De topambtenaren worden vervolgens voor zeven jaar benoemd bij de verschillende ministeries. Het uitgangspunt is dat ze na vijf jaar van functie wisselen. Het kabinet hoopt zo de doorstroming in de ambtelijke top te bevorderen. Ook wordt het mogelijk om een 'project-directeur-generaal' te benoemen, die leiding zal gaan geven aan complexe en departementsoverstijgende projecten.

Peper meldt dat het kabinet initiatieven in voorbereiding heeft om een breed maatschappelijk debat over de ministeriële verantwoordelijkheid te stimuleren. Topambtenaren blijven ongelukkig met de huidige werking van de ministeriële verantwoordelijkheid, waarbij snel disciplinaire maatregelen tegen ambtenaren worden genomen, maar de verantwoordelijke ministers vaak blijven zitten. En bij de eerstvolgende grote affaire kan de hele discussie weer losbarsten. Peper zette daarom in de nota een verhulde uitnodiging aan de Tweede Kamer om zich te bezinnen op de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid.