DE GROOTSTE FUSIE aller tijden in de non-profitsector. Zo is de grootscheepse reorganisatie van de Nederlandse politie de geschiedenis ingegaan die op 1 april 1994 zijn beslag kreeg. Ondanks de datum was het geen grap. Uit een warwinkel van 140 plaatselijke korpsen (gemeentepolitie) en zeventien plattelandsdistricten (rijkspolitie) ontstond een overzichtelijk regionaal bestel, met 25 korpsen plus een korps landelijke diensten.

De kwaliteit van het politiewerk stond voorop. Minister Hirsch Ballin (Justitie), een van de architecten van de nieuwe Politiewet, beloofde ,,betere basiszorg en meer politie op straat''. Maar tweeëneenhalf jaar na de invoering van het nieuwe bestel is er nog te weinig verbetering zichtbaar. Slechts van dinsdag tot en met donderdag tijdens kantooruren kan de politie op maximale sterkte opereren. 's Nachts is niet meer dan drie à vier procent van de politiemensen in dienst. Opgeschrikt door nachtelijk geweld in Amsterdam, Tilburg en Leeuwarden verwacht Nederland wel iets meer van het nieuwe bestel.

Toch was de fusie op zichzelf een hele prestatie. Het was een doorbraak in de stammenstrijd die het politievraagstuk van oudsher kenmerkt. Het politie-apparaat is steeds inzet geweest van heftige rivaliteit onder de autoriteiten in dit land. Het is tekenend dat het ruim een eeuw heeft geduurd voordat Nederland in 1957 zijn eerste echte Politiewet kreeg. De wet werd geboren in ,,een geest van onderling wantrouwen en prikkelbaarheid'', aldus een formulering van de (intern sterk verdeelde) commissie die de wet voorbereidde.

Vreemd is die eeuwige strijd om het politiebestel niet. De politie bevindt zich steeds tussen twee vuren: De eigen, hechte groepscultuur versus een open contact met de buitenwereld. (Het is tekenend te zien hoe krampachtig de blauwe rijen zich sloten na de dood van een verwarde passant, onlangs, bij het Amsterdamse bureau Warmoesstraat.) Uitbreiding van de sterkte versus efficiencyverbetering en andere manieren van werken. Meer direct politietoezicht (meer 'blauw op straat') versus kwaliteitsverbetering ('dieper blauw'). Voorkomen of genezen: vermanen of op de bon slingeren?

Kern van veel praktische problemen is dat de politie van oudsher twee heren moet dienen. Als het gaat om ordehandhaving valt zij onder het bevel van de plaatselijke burgemeester. Voor de strafrechtelijke rechtshandhaving valt zij onder de officier van justitie. Dit zogenoemde gezagsdualisme geldt in de Nederlandse traditie als een waarborg tegen machtsmisbruik. De twee verschillende meesters kunnen in de dagelijkse politiepraktijk echter gemakkelijk botsen. Klassiek voorbeeld is de relbestrijding, met als dilemma: verspreiden of oppakken?

In Amsterdam, in de woelige provotijd van de jaren zestig, had deze lastige keuze tot een complete bestuurscrisis geleid. Als gevolg daarvan werd het zogeheten driehoeksoverleg ingesteld, waaraan behalve de burgemeester en de hoofdofficier van justitie ook de korpschef deelneemt. Dit overleg maakt de voortdurende spanning tussen een 'bestuurlijke' en een 'justitiële' politie echter niet minder reëel. Achter de verschillende partijen in het driehoeksoverleg staan bovendien twee verschillende Haagse departementen: Binnenlandse Zaken en Justitie, met de bijbehorende bureaucratische en politieke cultuurverschillen.

Vóór 1994 kwam daarbij ook nog de hopeloze versplintering van de organisatie. De rijkspolitie viel onder de minister van Justitie, terwijl de gemeentelijke korpsen onder hun eigen burgemeester vielen. Iedere beheerder had zo zijn eigen ideeën over personeelsbeleid, klachtenprocedures of nieuw materieel. Er werd natuurlijk wel iets gecoördineerd vanuit Den Haag, maar de samenwerking bleef moeilijk. Knelpunten bleken vooral de vorming van gezamenlijke rechercheteams en de automatisering van het politiewerk. Een constante was de klacht van Justitie dat er structureel onvoldoende mankracht en faciliteiten werden gereserveerd voor de strafrechtelijke taken.

Allerlei constructies zijn voorgesteld om de tweedeling binnen de politie te repareren: politiegewesten, regionale coördinatoren, 'politieschappen'. Als het maar niet een nationale politie zou worden, want die staat haaks op de Nederlandse traditie van gespreide overheidsmacht. In 1981 kwam het kabinet zelfs met een wetsvoorstel over een provinciale politie. Het liep op niets uit.

Toenemend alarm over de georganiseerde criminaliteit zorgde ervoor dat in 1989, bij de formatie van het derde kabinet-Lubbers, de knoop werd doorgehakt: regionale politie. De 'bestuurlijke inbedding' was echter nog wel een probleem. Nederland heeft geen eigen regionale bestuurslaag. Daarom werd ook bij het bestuur van de nieuwe regiokorpsen gekozen voor een driehoek: met de centrum-burgemeester als korpsbeheerder, bijgestaan door de regionale korpschef, met de hoofdofficier van justitie als medebeheerder. Dit regionale trio overlegt over de hoofdlijnen van zijn beleid met een college van alle betrokken burgemeesters.

De plaatselijke gemeenteraden hebben intussen het nakijken. Zij kunnen alleen via de eigen burgemeester in het regionaal college - één van de velen - hun stem laten horen. Blijkens een recente enquête vindt tweederde van de gemeenteraadsleden in Nederland dit een probleem. Tekenend was dat de burgemeesters in de regio Rijnmond - met burgemeester Peper van Rotterdam voorop - slechts vrijblijvend door de plaatselijke volksvertegenwoordigers konden worden geïnterpelleerd over hun toch niet onaanzienlijke rol in het ontslag van de pasbenoemde korpschef Brinkman.

De regering erkende indertijd ook wel dat het nieuwe bestel een 'democratisch gat' vertoont, maar zij vond dat dit niet overdreven moet worden. Het nieuwe bestel heeft immers alleen betrekking op het beheer over de politie en laat de gezagsverhoudingen onaangetast. ,,Het regionaal college is een distributie-orgaan voor middelen'', zegt de voorzitter van het korpsbeheerdersberaad, de Nijmeegse burgemeester d'Hondt. ,,Het is geen politiek orgaan dat inhoudelijk politiebeleid voert. Dat wordt gemaakt in de gezagsdriehoek.''

De scheidende voorzitter van de Raad van hoofdcommisarissen, Van Hulst, wist wel beter: ,,Je kunt beheer en politieel beleid niet van elkaar loskoppelen. Beheer impliceert beleid op lange termijn.'' Het gaat in het nieuwe bestel wel degelijk om de prioriteiten van de politie. Dat maakt dat het democratisch tekort niet moet worden gebagatelliseerd. Het nieuwe bestel draagt bij aan het gevaar dat de politie eigenmachtig gaat opereren. Niet voor niets spreekt men over de Heilige Hermandad, een naam die is ontleend aan een oud Spaans woord voor 'besloten broederschap'.

De burger maakt zich intussen vooral druk over de beschikbaarheid van de politie. Landelijke politici plegen dat rechtstreeks te vertalen in uitbreiding van de politiesterkte om zich vervolgens krachtig te profileren met de roep om een paar honderd fte's (arbeidsplaatsen) extra. Dit is echter kortzichtig. De administratieve rompslomp in het politiebedrijf is enorm. Een tekenend citaat uit het laatste evaluatierapport van de ontslagen Rotterdamse hoofdcommissaris Brinkman: ,,Het is geen uitzondering dat de chef van een basiseenheid slechts 25 procent van zijn tijd daadwerkelijk besteedt aan leiding geven.''

Dat geldt niet alleen voor het kader. Sinds jaar en dag, zo blijkt uit diverse onderzoeken, werkt slechts 25 procent van de politiemensen op straat. Daaraan heeft de reorganisatie in elk geval niets veranderd. Veeleer bestaat de indruk dat de machtige politiebonden hun medewerking aan de reorganisatie juist hebben laten afkopen door een verdere versteviging van de salarisschalen die de inzetbaarheid niet ten goede is gekomen. Uitbreiding van het politiewerk met grote aantallen toezichthouders is een populair alternatief, maar helpt weinig: het verlaagt weliswaar de gemiddelde prijs van een politiemedewerker, maar zegt weinig over de kwaliteit van de politiediensten.

Zeker is in elk geval dat de politie na de reorganisatie nog niet echt is toegekomen aan een verstandige inzet van informatietechnologie, terwijl zij toch bij uitstek een informatieverwerkend bedrijf is. Volgens de Nijmeegse burgemeester d'Hondt ,,heeft de gemiddelde koe tegenwoordig meer informatietechnologie in haar oor dan de gemiddelde agent op zak''. De moderne crimineel is veel minder zuinig met hi-tech.

'Als het resultaat niet heel duidelijk zichtbaar wordt, moet het werk over'', zei Hirsch Ballin in 1992 over zijn ambitieuze reorganisatie van het politiebestel. Dat belooft dus nog wat voor de komende kabinetsformatie. Het thema zal ongetwijfeld op de politieke agenda staan. Maar een nieuwe reorganisatie zit er niet in. De politie is al te veel energie kwijtgeraakt aan de afgelopen reorganisatie ten koste van het echte politiewerk, getuige de klachten over jeugd- en zedenzaken, milieu- en verkeerstoezicht. Het nieuwe politiebestel heeft het karakter van ,,een tussenfase'', zoals uit VVD-hoek is opgemerkt. Men spreekt daar over een ,,groei naar één (landelijk) coöperatief concern''. Voorbeelden: het landelijk rechercheteam bovenop de interregionale kernteams en steeds meer discussie in het parlement over landelijke prioriteiten, ook al is 80 procent van de criminaliteit nog steeds lokaal en regionaal van aard.

De burgemeesters van Nederland vragen trouwens zelf ook al om duidelijke landelijke directieven voor hun regionale politiekorpsen. Zo helpen zelfs de vertegenwoordigers van het lokale gezag mee de weg te effenen voor de nationale regie over de politie waarop van oudsher zo'n taboe heeft gerust in dit land. Een nationale politie zal er dus wel komen, zij het niet in één klap, maar langzaamaan, liefst in stilte.

De salamitactiek die zich aftekent, geeft intussen nog geen antwoord op de kernvraag: hoe wordt de Nederlandse politie werkelijk een hoogwaardig volcontinubedrijf?