'Vrede handhaven' is een moderne illusie
Jonathan Eyal
Nu de Verenigde Staten eindelijk troepen en materieel hebben toegezegd, kan de militaire operatie in Zaïre weldra serieus beginnen. De aard van het ingrijpen, waarover langdurig en verwoed is onderhandeld, is slechts het eerste dilemma waarvoor het Westen zich in Afrika geplaatst ziet. De aanpak van de crisis in Zaïre is een klassieke illustratie van wat het Westen heeft geleerd - en in laatste instantie niet heeft geleerd - van eerdere interventies.

Anders dan destijds in Somalië zal niemand dit keer proberen staten die van binnen uit zijn bezweken of dreigen te bezwijken in stand te houden. Hoewel de Franse regering binnenskamers praat met president Mobutu van Zaïre en de Amerikanen in het geheim overleggen met de Rwandese regering en verspreide groepen rebellerende Tutsi's, zijn alle Westerse regeringen het erover eens dat niemand de integriteit van de betrokken staten hoeft te handhaven.

Bovendien doet het Westen, anders dan in Joegoslavië - waar het probeerde aangrenzende Balkanlanden buiten het conflict te houden - hier juist zijn best om andere Afrikaanse landen erbij te betrekken. De interventiemacht die nu naar Zaïre gaat, verwacht er over hooguit vier maanden weer weg te zijn, nadat landen als Zuid-Afrika en misschien Tanzania, de tijd hebben gehad om zelf troepen te trainen en uit te rusten die de operatie dan kunnen overnemen.

Dit keer, en dat is wel zo belangrijk, heeft het Westen eerst uitgezocht welke landen zouden kunnen bijdragen aan een interventie vóórdat de operatie door een VN-resolutie was gesanctioneerd, in plaats van daarna. Van het soort spel dat met rampzalige gevolgen is gespeeld in Somalië en Joegoslavië, is nu dan ook geen sprake. De Veiligheidsraad is gevraagd een actie van een overeengekomen omvang en duur goed te keuren; de raad hoefde alleen maar een beslissing te fiatteren die elders al genomen was.

Helaas is dat echter het enige positieve dat er te melden valt over de geplande interventie in Zaïre, want op vrijwel elk ander punt lijkt de actie gewaagd - goed bedoeld, maar onvermijdelijk verward.

De militaire planologen gaan op het ogenblik uit van de veronderstelling dat zij zelf kunnen bepalen in hoeverre ze zich in het conflict laten betrekken. Bezit nemen van één vliegveld, corridors voor voedseltransport openen en humanitaire konvooien escorteren, dat lijkt het enige, eenvoudige doel.

Maar die eenvoud is bedrieglijk. De Zaïrese regering hoopt kennelijk dat een internationale militaire aanwezigheid haar gezag over het land zal herstellen. Dat kan, maar alleen als de vluchtelingenkampen worden opgedoekt.

En dat hangt weer af van Rwanda, dat er geen belang bij heeft de vluchtelingen op te nemen, aangezien sommigen van de Hutu's die nu op Zaïrees grondgebied wegkwijnen verantwoordelijkheid dragen voor de bloedbaden die honderdduizenden Rwandezen het leven hebben gekost. Ergo: het Zaïrese regime juicht de aanwezigheid van een internationale troepenmacht toe, omdat het hoopt zo van de Hutu's af te komen.

De Rwandese regering doet hetzelfde in de veronderstelling dat daar niets van terechtkomt. Wellicht krijgen beide een beetje gelijk: een internationale troepenmacht die sommige kampen laat bestaan, maar op een of andere manier ook een bufferzone tussen Zaïre en Rwanda instelt. En zodra die troepenmacht verdwijnt, zal het geweld onherroepelijk opnieuw beginnen.

In moderne conflicten is 'vrede handhaven' een illusie, want juist de aanwezigheid van internationale troepen wordt door alle betrokkenen gebruikt om dezelfde oorlog met andere middelen voort te zetten. Hoewel geen Westerse regering dit graag zal toegeven, reiken de lessen uit de actuele crisis nog verder.

Het debat binnen de Europese Unie over de vorming van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is steeds voornamelijk gegaan over vragen als stemmenweging, wie er beslist over het gebruik van geweld en hoeveel landen er nodig zijn om zo'n actie te blokkeren.

De realiteit is echter dat niemand heeft getracht Frankrijk te weerhouden van een interventie in Zaïre. Toch bood niemand - behalve aanvankelijk Spanje - aan om met zo'n actie mee te doen, en de Britten stelden pas troepen ter beschikking nadat de Amerikanen hadden besloten eraan deel te nemen. Ook al waren de Europeanen het eens geworden over inzet van hun troepen, dan nog was Amerikaanse logistieke steun onmisbaar geweest.

Kortom, de veiligheidsdiscussie in Europa betreft niet zozeer de besluitvorming over militair optreden als wel puur militair vermogen. De Europeanen beschikken niet over de middelen voor een dergelijke operatie, en voorlopig blijft dat waarschijnlijk zo.

Daarnaast wijzen de rampzalige gebeurtenissen in Zaïre, Rwanda en Burundi uit, dat geen enkel land bereid is zich in te spannen om uitbarsting van een conflict te voorkomen. Treurig maar waar: het moest zover komen dat de landen in het Grote-Merengebied ineenstortten voordat er Westerse hulp kwam.

Alle pogingen om crises te voorkomen gaan ervan uit dat het eigenlijk gaat om een zo vroeg mogelijke signalering. Onzin: de huidige crisis was volstrekt voorspelbaar. Al een jaar lang was er een internationaal tribunaal dat de genocide in Rwanda moest onderzoeken, ten dele om Hutu's die geen schuld droegen aan misdaden te laten terugkeren naar hun land. Er gebeurde echter vrijwel niets, en de Nederlandse regering, die de meerderheid van de politiemensen voor deze justitiële operatie leverde, was en bleef de enige die het tribunaal serieus nam. Een kans om de Rwandese regering ervan te overtuigen dat hun gevluchte Hutu's veilig konden terugkeren, bleef zo onbenut, met gevolgen die volstrekt voorspelbaar hadden moeten zijn.

Bovendien hebben tal van hulporganisaties, zoals het hoog in aanzien staande Artsen Zonder Grenzen, zich uit de Zaïrese kampen teruggetrokken toen ze beseften dat ze werden gebruikt door criminele benden die een nieuwe oorlog voorbereidden, terwijl de internationale gemeenschap hun burgers voedde. Maar nog altijd werd er niets ondernomen. De conclusie is derhalve onvermijdelijk: vroegtijdige signalering van een dreigende crisis is niet wat thans in de wereld ontbreekt.

De actuele conflicten ontstaan ofwel doordat bestaande staten uiteenvallen ofwel doordat zij van binnen uit worden gedestabiliseerd met andere middelen dan een regelrechte invasie. Alle bestaande internationale veiligheidsmechanismen gaan echter nog steeds uit van een wereld waar regeringen gezag uitoefenen over hun grondgebied en waar inmenging in hun binnenlandse aangelegenheden wordt beschouwd als de uitzondering en niet de regel.

Het is niet eenvoudig het moment te bepalen waarop men een bestaand centraal gezag gaat negeren en in onderhandeling treedt met de feitelijke leiders in een oorlog. In de praktijk komen regeringen altijd in de verleiding om met bestaande gezagsdragers te gaan praten, ten dele omdat die bekende entiteiten vertegenwoordigen, en ten dele omdat het té snel opgeven van het centrale gezag in een land de desintegratie die iedereen wil voorkomen juist in de hand werkt. De hele wereld behandelt president Mobutu nog steeds als de leider van Zaïre, ondanks alle aanwijzingen dat hij het minst in te brengen heeft in het lopende conflict.

Voorstanders van conflictpreventie gaan er meestal van uit dat instelling van speciaal voor dit doel geschikte organen de oplossing biedt. De waarheid is echter dat geen enkel preventiecentrum, hoe goed georganiseerd en ruim gefinancierd ook (en beide ontbreken in Afrika) ooit een antwoord kan geven op de vraag wat het beste tijdstip voor een interventie is. Dat is namelijk een in wezen politieke afweging, die elke politicus zo lang mogelijk voor zich uit zal schuiven.

In de vroegste stadia van elke crisis zou er nog een heel scala aan opties openstaan, van wapenstilstanden via financiële steun en de instelling van veilige zones tot de evacuatie van burgers of het zenden van troepen. De natuurlijke neiging van de meeste regeringen, zoals we hebben kunnen zien in Rwanda, Burundi en Zaïre, is om de eigen betrokkenheid altijd zo gering mogelijk te houden.

Wie het op zich neemt een conflict te beheersen, aanvaardt daarmee betrokkenheid. Maar voordat een regering vredestroepen, hulp of veiligheidsgaranties kan toezeggen (de instrumenten van elke vredesoperatie) moet ze eerst voor politieke consensus in eigen land zorgen.

Maatregelen voor conflictpreventie vereisen echter geheime en vaak ingewikkelde onderhandelingen, en dat dwarsboomt nu juist het ontstaan van zo'n consensus in een vroeg stadium. In de praktijk kan een regering pas echte toezeggingen doen nadat de media en non-gouvernementele organisaties een nieuwe tragedie hebben gemeld, en nadat de druk om 'iets te doen' meer algemeen voelbaar is geworden. En dit leidt tot maatregelen die onveranderlijk tekortschieten en meestal te laat komen.

Het voorkomen van honger en ziekte is en blijft een loffelijk streven, maar laat niemand doen alsof in Zaïre een snelle operatie met een paar duizend troepen méér teweeg zou kunnen brengen dan dat. Democratieën zijn heel geschikt om dreigingen het hoofd te bieden; voorkomen dat een crisis de kop opsteekt, doen ze echter belabberd. En ten minste in dat opzicht is de tragedie van Zaïre en zijn oosterburen ook ònze tragedie.

Dr. Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute in Londen.

(NRC Handelsblad / Opinie, 16 november 1996)