|
Onbesliste strijd om te weinig van alles
De Europese Rekenkamer had kunnen
uitgroeien tot een voorbeeld van daadkracht en visie. In plaats daarvan
werd het instituut een reus op lemen voeten: krachteloos en ineffectief.
DE REKENKAMERS KOMEN allemaal voort uit de behoefte van de middeleeuwse
heersers toezicht te houden op de werkzaamheden van hun
schatkistbewaarders. De werkwijzen liepen evenwel al snel uiteen.
In Frankrijk koos men voor een rechterlijk hof dat alle geldverkeer in
de gaten hield en iedere staatsdienaar streng strafte die een greep in
de kas deed. Dat is nog steeds de praktijk. Elke controleur houdt voor
ogen dat aan de hand van zijn werk een rechtszaak moet kunnen worden
gevoerd.
In Engeland speelde het parlement met zijn greep op het belastinggeld al
snel een hoofdrol. Daar verwachtte men van de rekenkamer dat ze een
politiek oordeel mogelijk maakte. Anders dan in Frankrijk biedt dat voor
juristen geen ruimte. De Nederlandse Algemene Rekenkamer lijkt wat op
een hof en had tot voor kort zelfs nog de rudimentaire bevoegdheid
straffen uit te delen maar concentreert zich op doelmatigheidsonderzoek.
Ze kijkt in de eerste plaats met een accountantsoog, niet met het oog
van de jurist, naar de boekhouding van de overheid.
De rekenkamer is in moderne tijden onmisbaar bij het uitoefenen van de
parlementaire controletaken. Niet in alle landen is het instituut even
onafhankelijk. Terwijl de Zwitserse rekenkamer zich nog moet
ontworstelen aan de greep van het ministerie van Financien, hebben
medewerkers van de Franse rekenkamer als rechter van oudsher een
volstrekt onafhankelijke status. Dat geldt trouwens voor hun collega's
in alle Europese landen rond de Middellandse zee, zoals ook in Belgie en
Luxemburg. In Nederland wordt de onafhankelijkheid gewaarborgd doordat
de drie leden van de rekenkamer voor het leven worden benoemd.
De omvang van het onderzoeksveld vormt het derde terrein waarop
rekenkamers van elkaar afwijken. Toetsen ze alleen of geld
overeenkomstig de begroting is besteed (rechtmatigheidstoets) of
beoordelen ze ook of middelen conform de bedoeling zijn gebruikt
(doelmatigheidsonderzoek)? Of controleren ze ook vooraf, zoals in Belgie
nog altijd gebeurt. De Belgische rekenkamer heeft mede tot taak de
rechtmatigheid van elke ambtelijk uitgegeven frank beoordelen. Maar het
Belgische systeem zucht onder een ondraaglijke bureaucratie waardoor de
rekenkamer nauwelijks een effectief hulpmiddel is voor de
volksvertegenwoordiging.
Dat ligt in de Verenigde Staten duidelijk anders. Daar vormt de
rekenkamer een verlengstuk van het Congres. De leden zijn wel
onafhankelijk, maar 95 procent van het onderzoekswerk heeft plaats op
verzoek van het Congres. Dat maakt de rekenkamer nogal kwetsbaar. In het
Amerikaanse tweepartijenstelsel, waarin de kiezer de parlementaire macht
lang niet altijd in een hand legt, leveren rekenkameronderzoeken
politieke munitie aan de partij die niet de uitvoerende macht heeft,
maar wel de meerderheid in het Congres. Nadat de Democraten de
rekenkamer flink voor hun politieke stokpaardjes hadden gespannen, moest
het instituut dat zwaar bekopen zodra de Republikeinen de meerderheid
kregen in het Congres. Eenderde van het onderzoeksbudget verdween.
De Amerikaanse werkwijze is op confrontatie afgestemd. Het debat over de
onderzoeksresultaten wordt in openbare hoorzittingen gevoerd waar het
meteen hard tegen hard gaat.
In Duitsland gaat het heel anders toe. Daar maakt het Bundesrechnungshof
veel werk van het beoordelen van de effectiviteit van specifieke
onderdelen van overheidsbeleid. Soms gebeurt dat op aanvraag van de
Bondsdag. Die krijgt dan het ongepubliceerde rapport toegestuurd. In
andere gevallen kan het gaan om zaken waar de rekenkamer in de loop van
een ander onderzoek op is gestuit. Dan gaat het ongepubliceerde rapport
naar de regering. Het is in beide gevallen geenszins gezegd dat die
rapporten ooit openbaar worden. Het gaat de rekenkamer primair om de
effectiviteit van haar werk. Als die ermee is gediend dat een
oneffenheid in alle stilte wordt gladgestreken, dan is dat de aangewezen
weg, zo redeneren de Duitsers.
Bij de opzet van een rekenkamer op Europees niveau is vanaf een blanco
schetsblok naar een nieuwe, moderne structuur gezocht. Maar elk land
heeft vooral de eigen benadering willen laten doorklinken. Het resultaat
is dat de Europese Rekenkamer in vrijwel gelijke mate op juridische
aspecten dan wel op doelmatigheid toest. Ook controle vooraf en achteraf
houden elkaar aardig in evenwicht. De strijd is nog niet beslist:
voorlopig gaat het om te weinig van alles. ,,Dat eten van twee walletjes
is een slechte oplossing'', zei het Nederlandse lid van de Europese
Rekenkamer, Maarten Engwirda, eerder dit jaar in deze krant.
Bovendien geldt de lastige eis dat de rekenkameronderzoeken niet een
land in een slecht daglicht mogen stellen. Dat zou wel eens meer kunnen
zijn dan de Europese eenheidsgedachte kan velen en zou mogelijk
vervelende vooroordelen kunnen bevestigen. De noordelijke landen willen
wel onderzoek dat zich per onderwerp uitstrekt over de Europese uitgaven
die in de landen van de Europese Unie worden gedaan. De zuidelijke
landen vinden het toereikend als het uitgavenpatroon van de Europese
Commissie wordt gecontroleerd.
Het gevolg van allerlei halfslachtige tussenoplossingen is een systeem
dat krachteloos en ineffectief is. Dat terwijl het financieel beheer van
de Europese Commissie tien tot vijftien jaar achterloopt op dat van
Nederland, zo stelt Engwirda. Hij bevestigt ook dat de
rekenkamerrapporten nog van wisselende kwaliteit zijn met soms
discutabele argumentatie. In Europa is eenheid in de controle op de
effectiviteit van de pogingen om eenheid te bereiken, nog ver weg.
| 
