Een onderzoek dat lang nagalmt |
Het persbericht als strategisch wapen |
De kantine als kweekvijver voor onderzoek
Een onderzoek dat lang nagalmt
In het rapport `Belastingen als
beleidsinstrument' komt de Rekenkamer tot kritische conclusies. Hoe komt
zo'n onderzoek tot stand? Verslag in drie delen uit de keuken van een
hoog college.
`TOCH NIET ONAARDIG om met zo'n rapport naar huis te gaan.'' Scheidend
president Henk Koning van de Algemene Rekenkamer kan tijdens de
presentatie van zijn laatste Rekenkamerrapport een klein lachje om zijn
eigen manier van uitdrukken niet onderdrukken. Een understatement, want
op het concept noteerde hij nog: ,,Uitstekend rapport!!!''
In de Panoramazaal van de Rekenkamer, met een schitterend uitzicht over
een groot aantal departementen (Koning: ,,Ons brood, maar zeker niet
onze broodheer''), gaf Koning gisteren een toelichting op het rapport
dat vanmiddag openbaar is gemaakt. In dit rapport, Belastingen als
beleidsinstrument, hebben zijn onderzoekers bijna dertig fiscale
regelingen tegen het licht gehouden en hun oordeel is kritisch. Een
onderbouwing van de regelingen ontbreekt vaak. Eenmaal ingevoerd, is
vaak niet duidelijk wat de effecten en de kosten ervan zijn. Omdat over
de gevolgen bij de ministeries weinig bekend is, deed de Rekenkamer zelf
onderzoek naar vier regelingen, waaronder het paradepaardje van `paars':
een wet om werkgevers te stimuleren werknemers met een laag loon in
dienst te nemen. ,,Geen stimulerende werking'', oordeelt de Rekenkamer
over de regeling `afdrachtvermindering lage lonen'. Een conclusie die
nog lang zal nagalmen in politiek Den Haag.
Een van Konings laatste Rekenkamer-verplichtingen had gisteren plaats op
zijn oude werkplek: op het ministerie van Financien, waar hij acht jaar
staatssecretaris is geweest. Samen met secretaris Tobi Witteveen en
projectleiders George Alders en Frank van den Broek presenteerde Koning
de resultaten van het onderzoek aan staatssecretaris Willem Vermeend.
Het beloofde vooraf een pittig gesprek te worden omdat de fiscalist en
VVD'er Koning een andere opvatting heeft over belastingheffing dan zijn
opvolger. De PvdA'er Vermeend wil via belastingen het gedrag van burgers
en bedrijven beinvloeden. Wordt er te weinig gespaard of te weinig
geinvesteerd in milieuvriendelijke projecten: de fiscus moet de weg
wijzen. Het is een oneigenlijk gebruik van de belastingen vinden
klassieke fiscalisten als Henk Koning. Zij vinden dat de belastingen
uitsluitend bedoeld zijn om de schatkist te vullen.
,,Maar Vermeend knuffelde het rapport bijna dood'', constateerde
Witteveen na afloop van de presentatie. ,,Vermeend onderschrijft ons
rapport'', lichtte een zichtbaar opgeluchte Koning toe. ,,Ik was
aangenaam verrast.''
Over de presentatie door projectleider George Alders was eerst dagenlang
vergaderd. ,,Te verdedigend, te veel zelfcensuur'', constateerde
persvoorlichter Ursul Schaap wanneer de sheets werden besproken. ,,We
moeten duidelijker maken dat we voor honderd procent achter dit
onderzoek staan.''
Over de tien sheets werd ruim twee uur fel vergaderd en ze werden
aangepast voor de zogenoemde proefbriefing. Een week voor de officiele
publicatie gaf Alders aan de hand van de sheets een samenvatting van het
rapport voor onder meer Koning, Witteveen en de onderzoeksdirecteuren
van de Rekenkamer, Marius Winters en Hans de Groot. Alle vier wilden ze
nog een sheet toevoegen. Witteveen: ,,We moeten een helder overzicht
geven van de aanbevelingen van de Rekenkamer en de toezeggingen van de
departementen.'' `Geen toezegging van Financien' meldt de toegevoegde
sheet; met andere woorden Financien wil geen periodiek inzicht geven in
kosten en voorwaarden van fiscale regelingen. ,,Maar Vermeend zei
tijdens ons gesprek dat hij dat inzicht juist wel wil geven'', aldus
Koning. ,,Dat noteren wij. Die toezegging is binnen.''
Toen Koning in 1991 president werd van de Rekenkamer ging politiek Den
Haag er vanuit dat het onderwerp belastingen vaak onderwerp van
onderzoek zou worden. Maar hij waakte ervoor dat politici hem zouden
kunnen betichten van hobbyisme. ,,Het belastingonderzoek is absoluut
geen initiatief van Koning'', zegt projectleider Frank van den Broek.
Samen met Alders leidde Van den Broek afgelopen twee jaar het onderzoek.
De `Jansen Jansens van de Rekenkamer' werden ze op Financien genoemd.
Want eigenlijk vinden Financien-ambtenaren de vorsers van de Rekenkamer
maar lastige pottenkijkers. Alders Van den Broek behoren tot een nieuwe
generatie onderzoekers. Binnen de Rekenkamer werkt de ouderwetse
controleur naast de strategische `onderzoeksyup'. Veel van hun oudere
collega's beschouwen het werk bij de Rekenkamer (lees: het controleren
van de macht) als een roeping. Voor Alders (32) Van den Broek (37) is
het gewoon een baan. ,,Wel een hele leuke'', legt Van den Broek uit.
,,Want als projectleider ben je meewerkend voorman. Je werkt op het
raakvlak van politiek, wetenschap en openbaar bestuur. En je leert
knokken om de informatie boven tafel te krijgen en dat gevecht zijn we
ook weer bij dit onderzoek aangegaan.''
Tussen de Rekenkamer en het ministerie van Financien bestaat een
moeizame relatie, die drie jaar geleden met de publicatie van het
rapport Financiele relaties met grote ondernemingen een dieptepunt
bereikte. Eind 1996 werd wel een gesprek gevoerd om de ergste plooien
glad te strijken. Maar dat leidde niet tot een cooperatieve houding van
Financien bij onderzoeken van de Rekenkamer. Het bijeensprokkelen van
het materiaal voor het vandaag gepubliceerde onderzoek verliep zeer
moeizaam.
In het voorjaar van 1997 gaf het college toestemming voor het onderzoek
naar belastingen als beleidsinstrument. ,,Een paar jaar eerder waren al
wat verkennende onderzoeken uitgevoerd en die waren veelbelovend'', zegt
Alders. Voor negen onderzoekers vormde het besluit van het college het
startsein van een langdurig verblijf tussen de archiefdozen.
De Rekenkamer kondigt haar onderzoeken vooraf aan bij de betrokken
ministeries. Als er onduidelijkheid is over beoordelingscriteria, wordt
overlegd met het departement. Van den Broek: ,,Je hebt dan achteraf geen
gezeur over de criteria waarop de Rekenkamer haar oordeel baseert.'' Als
alle feiten door de onderzoekers zijn verzameld, verifieren ze die
gegevens bij de bezochte instanties. De onderzoekers stellen vervolgens
een nota van bevindingen op en bespreken deze met het college van de
Rekenkamer. Dit overleg leidt tot een conceptrapport, waarin de
belangrijkste feiten, de conclusies, oordelen en aanbevelingen staan.
Het conceptrapport wordt met het verzoek om commentaar voorgelegd aan de
verantwoordelijke bewindslieden.
Dit gebeurde in dit geval medio oktober; eind oktober ontving de
Rekenkamer prompt een brief van Hans Blankert, voorzitter van de
werkgeversvereniging VNO-NCW. Hij wilde graag een gesprek met de
Rekenkamer hebben als uit het onderzoek mocht blijken dat fiscale
stimuleringsregelingen geen effect hebben. Deze conclusie wordt
inderdaad uit het onderzoek getrokken, maar het college zag af van een
gesprek omdat het rapport niet de inzet mocht worden van een
lobby-actie.
Na de verwerking van de bestuurlijke reactie en een nawoord van de
Rekenkamer, is het rapport vandaag officieel gepubliceerd. Tot op het
laatste moment bewaakten president Koning en secretaris Tobi Witteveen
de wording van het rapport zorgvuldig. Twaalf fouten haalde Koning nog
uit de concept-publicatietekst. Op pagina 28 werd bijvoorbeeld
`motivatie' vervangen door `motivering'. ,,Motivatie is een
geestesgesteldheid'', doceerde Koning tussen haakjes in de kantlijn.
|
