OVERVLOED SCHEPT onbehagen. De meevallers stapelen zich maar op en zo kon het gebeuren dat deze week de grondslag van het begrotingsbeleid van Paars I en II, de Zalmnorm, minder onaantastbaar bleek dan de naamgever jarenlang had gezegd. De minister van Financiën gaf aan dat zijn leerstelling voortaan rekkelijk geïnterpreteerd dient te worden.

De Zalmnorm komt er op neer dat er een plafond is vastgesteld voor de collectieve uitgaven - rijksbegroting, gezondheidszorg, sociale zekerheid - waaraan niet wordt getornd. Extra uitgaven kunnen slechts gefinancierd worden door meevallers bij andere uitgaven. Anderzijds zijn meevallers aan de inkomstenkant bestemd voor lastenverlichting en vermindering van de staatsschuld. Uitgangspunt bij dit alles is een opzettelijk bescheiden geraamde economische groei.

Het voordeel van deze begrotingssystematiek is enerzijds politieke rust, omdat de uitgaven niet afhankelijk zijn van de golven van de economische conjunctuur, en anderzijds discipline in de collectieve financiën. Onder gunstige economische omstandigheden garandeert de Zalmnorm een slinkend financieringstekort, ruimte voor lastenverlichting, afneming van de staatsschuld en een krimpend aandeel van de collectieve sector in de totale economie. Zalm heeft het tij in alle opzichten meegehad. De uitgaven blijven binnen de afgesproken kaders, de economie groeit harder dan geraamd. Dan zijn de inkomensmeevallers ingebakken.

Na zeven vette jaren wordt het lastig om deze strenge aanpak met droge ogen vol te houden. Nu het geld met bakken in de schatkist stroomt, weten bewindslieden, parlementariërs en de publieke sector daar wel raad mee. Overal in de samenleving zijn immers knelpunten. Zalm zelf erkent dat het moeilijk te verdedigen valt om te bezuinigen op de uitgaven omdat er sprake is van overschrijding van het uitgavenplafond, terwijl de inkomstenmeevallers hem 'om de oren vliegen'. En die meevallers gaan door: de belastinginkomsten stijgen dankzij de economische groei, de rentelasten dalen dankzij de vermindering van de staatsschuld, de aardgasinkomsten stijgen met dank aan de OPEC.

TOCH MOET de Zalmnorm na bewezen diensten niet worden bijgezet in het wassenbeeldenmuseum van de geschiedenis. Juist als het macro-economisch goed gaat blijft een norm voor het begrotingskader van belang. Met alle oproepen om extra geld uit te geven aan de gezondheidszorg wordt bijvoorbeeld makkelijk vergeten dat dit grotendeels moet worden opgebracht door de premiebetalende burgers en dat er zowel door het huidige als het vorige kabinet jaar na jaar miljarden extra geld in de zorg is gepompt. Dat er ernstige problemen zijn in de gezondheidszorg heeft meer te maken met institutioneel onvermogen en een mislukt beleid van minister Borst dan met puur geldgebrek. Hetzelfde kan tot op zekere hoogte gezegd worden van het onderwijs, waar systeemveranderingen worden doorgevoerd die na een aantal jaren blijken te zijn mislukt en weer worden teruggedraaid. Dat verslindt energie, mensen en geld.

Een meerderheid van de Kamer, inclusief de fractieleider van de PvdA, is tegenwoordig voorstander van de volledige aflossing van de staatsschuld in de komende vijfentwintig jaar. Dat klinkt daadkrachtig, maar het is de radicale geloofsovertuiging van een late bekeerling. Natuurlijk had de staatsschuld in Nederland nooit moeten oplopen tot de absurde hoogtes van begin jaren negentig. En in tijden van hoge economische groei moet de schuld sneller teruglopen dan nu is voorzien. Maar volledige aflossing is nergens voor nodig, al was het alleen maar omdat hiermee de markt voor staatsobligaties volkomen zou opdrogen.

DE OVERVLOED kan intussen niet op. Komend jaar is er ruimte voor acht miljard extra bestedingen, zeven miljard lastenverlichting en een verlaging van de staatsschuld met twintig miljard gulden. En na al die exercities is er, voor het eerst in een halve eeuw, ook een bescheiden begrotingsoverschot. In 2002 stapelen de inkomstenmeevallers zich nog hoger op. Het gevaar is dat met de overstelpende hoeveelheden extra inkomsten die beschikbaar komen institutionele knelpunten in de publieke sector worden toegedekt in plaats van opgelost. Het blijft dus verstandig om vast te houden aan Zalms onderscheid tussen inkomsten en uitgaven. Het is immers risicovol om op de automatische piloot conjuncturele inkomsten te gebruiken voor structurele uitgaven.

Maar een begrotingsnorm die aan zijn eigen succes ten onder dreigt te gaan, behoeft wel enige aanpassing. De opzettelijk lage groeiramingen waarop het uitgavenplafond van Zalm is gebaseerd, hebben tot gevolg dat het beslag van de collectieve sector op de economie terugloopt. Dat kan tijdelijk nuttig zijn geweest, maar als grondslag voor beleid is het onverstandig. Het verdient dan ook aanbeveling om in de volgende kabinetsperiode de stijging van de collectieve uitgaven op een andere raming van de economische groei te baseren. Bijvoorbeeld op een gemiddelde van de afgelopen vijf of desnoods tien jaar. Nederland moet wennen aan het idee dat een begrotingsoverschot in tijden van hoogconjunctuur niet onmiddellijk hoeft te worden uitgegeven. Als een deel gebruikt wordt voor vermindering van de staatsschuld, een deel gereserveerd wordt voor de vergrijzing, blijven er meevallers over voor toekomstige lastenverlichting. Nederland is fiscaal bepaald niet klaar nu andere Europese landen met verregaande lastenverlichting voor zowel burgers als bedrijven komen. De Zalmnorm kan worden geactualiseerd, maar dit disciplinerende kader moet niet bezwijken onder de tijdelijke waan van de voorspelde overvloed.

( a d v e r t e n t i e s )