De tijd breekt aan dat Nederland met vertedering zal terugdenken aan de 'maakbare markt', zoals aan de 'maakbare samenleving'. Een nieuwe eeuw, een nieuwe rol.

Gijsbert van Es en Robert Giebels

Het jaar 2000 is een fictieve drempel. Maar niettemin: de roep om een 'visie voor de 21-ste eeuw' heeft een serieuze politieke lading. Het eerste seizoen van de tweede paarse coalitie is een gemankeerd seizoen geweest. Paarse voorlieden zeiden het in juni met zoveel woorden, ter afronding van hun kabinetscrisis. Ze wensen 'richtinggevende uitspraken' op Prinsjesdag, ze vinden dat 'daadkracht moet blijken' (Melkert, PvdA). Ze verlangen 'nieuw elan', ze willen 'vernieuwing van Nederland met de overheid voorop' (De Graaf, D66).

De Kamerleden zijn vandaag op hun wenken bediend. De troonrede begint met een reeks 'bijzondere uitdagingen voor de nieuwe eeuw'. Het zijn, onder meer: de mondialisering van de economie, duurzame ontwikkeling, de kennismaatschappij en samenhang in een maatschappij met een sterk veranderende bevolking. De regering ziet volop werk aan de winkel. De doelstellingen zijn helder. Maar over de gekozen werkmethoden is de troonrede minder uitgesproken. 'Goed openbaar bestuur inspireert tot actief burgerschap', zo stellen de koningin en haar ministers. En: 'Heldere wetgeving en wijze terughoudendheid bij regulering zijn belangrijke voorwaarden voor een goed functionerende markt in een samenleving die steeds kritischer en ingewikkelder wordt.' De laatste volzin bevat veel. De overheid, de markt en de maatschappij worden hier op hun plek gezet. Dat kan geen kwaad. Immers, de rol van de overheid - in het samenspel met markt en maatschappij - is in de afgelopen decennia voortdurend veranderd.

De jaren zeventig stonden symbool voor 'de maakbare samenleving'. Leidende politici blaakten van zelfvertrouwen en (blinde) ambitie. Ze zouden de samenleving definitief rechtvaardig maken. De markt zat in de beklaagdenbank, als uitbuiter van mens en milieu.

Reactie kon niet uitblijven. Weg met de softe welzijnswerkers! De jaren tachtig werden een decennium waarin politieke deemoed overheerste. De staatskas moest worden gesaneerd, de overheid moest terugtreden. En voor de rest: no nonsense.

Maar ook dat tij verliep. Weg met de bleke boekhouders! In de jaren negentig moest de overheid ondernemend en dynamisch zijn. Het dominante politieke denken werd marktdenken. Ambtelijke diensten zijn verzelfstandigd tot semi-ondernemingen. Staatsbedrijven zijn geprivatiseerd. De markt is in hoog tempo ontdaan van duizenden wetten en regeltjes: ruimere winkeltijden, vrijere bedrijfsvestiging en procederen mag nu zonder advocaat.

Wie zwartkijkt, ziet een politieke elite die niet weet wat ze wil. Elke tien jaar andere sokken: eerst geitenwol, dan donkerblauw met streepje, dan Ollie B. Bommel onder het maatpak. Waar stáát de politiek voor?

Het dominante denken in de politiek is niet los te zien van ingrijpende veranderingen in de economie en in de samenleving. In 1970 had nog geen kwart van de Nederlandse vrouwen een betaalde baan, nu is dat ruim de helft. In 1970 was een tiende van de werknemers hoger opgeleid, nu is dat een kwart. Vrije dagen: plus 50 procent. Gemiddeld inkomen gecorrigeerd naar inflatie: plus 14 procent. Mobiliteit in reiskilometers per inwoner per jaar: plus 217 procent. En ga zo maar door.

Burgers zijn individuen geworden. Burgers zijn consumenten geworden. Burgers zijn klanten geworden. Ze winkelen bij een overheid die grossiert in publieke en publiek-private diensten.

De Staat der Nederlanden is gereorganiseerd tot een winkelstaat. Politici en ambtenaren hebben zich de bijbehorende commerciële taal eigen gemaakt. Tweede-Kamerleden spreken in hun debatten over 'het product-politie'. De directeur voorlichting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal binnenkort een 'neuzendezelfde-kant-op'- voordracht houden op een congres over 'corporate identity'. Hij zal er zijn ministerie profileren als een 'endorsed identity' die 'veertig sterke merken' voert.

De overheid heeft een missie in dit fin de siècle. De overheid wil markt gericht opereren en - waar dat niet lukt - een deel van zichzelf afstoten. Op de markt streven producenten naar maximale winst en consumenten naar maximaal nut tegen een zo laag mogelijke prijs. Waarom zou dat mechanisme niet van toepassing zijn op de markt van overheidsdiensten?

De werkelijkheid is minder digitaal. De overdracht van publieke taken aan de markt zou vergen dat de overheid ook haar verantwoordelijkheden opgeeft. Daar hapert het marktmechanisme. De voorbeelden zijn legio. Nederland heeft in de jaren negentig omstreeks zeshonderd 'zelfstandige bestuursorganen' (ZBO's) gekregen. Ze zijn uitgegroeid tot een winkelketen met vele, ongelijksoortige filialen. In brede kring heerst verwarring over hun taken en bevoegdheden - tot op het niveau van ministers die in de Tweede Kamer verklaren dat ze geen zeggenschap (meer) hebben over ambtenaren die op hun begroting drukken. Verantwoordelijkheden zijn in de ondernemende jaren negentig regelmatig zoekgeraakt, evenals de mogelijkheden voor financiële controle. De Algemene Rekenkamer klaagt al enkele jaren dat ze steeds minder overheidsboekhouding kan inzien door decentralisatie van rijkstaken naar lagere overheden en door het 'uitplaatsen' van ambtenaren. Daarmee onttrekt zich ruim de helft van de collectieve uitgaven, circa 200 miljard gulden, aan het toezicht van de Reken kamer.

De 'bankierende' provincie Zuid-Holland laat zien waartoe falend financieel toezicht kan leiden. Het land sprak er schande van, de premier voorop. Ambtenaren dienen zich tegenover hun politiek verantwoordelijken kennelijk anders te gedragen en te verantwoorden dan ondernemers tegenover hun aandeelhouders.

Het openbaar bestuur mag in de ban zijn van het marktdenken, maar het is hybride marktdenken. De markt zou smeken om een Betuwelijn en dus zou diezelfde markt vanzelf wel meebetalen om de lijn te helpen aanleggen. Die redenering is op vele plaatsen in de Handelingen van de Tweede Kamer terug te vinden. Inmiddels blijkt de omgekeerde redenering niet te gelden. Dat de markt niet aan de Betuwelijn wenst mee te betalen, mag niet leiden tot de conclusie dat de markt er kennelijk geen behoefte aan heeft. Nu geldt het primaat van de politiek en niet de tucht van de markt.

Een zelfde ambivalentie komt tot uiting in de wijze waarop kabinet en parlement al ruim zes jaar trekken en sjorren aan een vastgeroest stelsel van sociale zekerheid. Wat was het probleem? Werkgevers (de vragers van arbeid) dumpten hun zieke en zwakke werknemers; sociale uitkeringen waren immers snel aangevraagd en snel toegewezen. Werknemers (de aanbieders van arbeid) vonden het goed. Over marktevenwicht gesproken.

Het politieke draagvlak voor torenhoge collectieve lasten smolt weg in de jaren negentig. De overheid besloot een einde te maken aan de bureaucratie die in de hand was gewerkt door ongewenst handelen van die twee economische actoren, de sociale partners. Maar hoe? De gekozen oplossing was vooral schematisch van opzet. De politiek zou de polisvoorwaarden opstellen. De verkoop van de polissen - en daarmee de hoogte van de premies - zou vervolgens aan tientallen commerciële uitvoerders in de winkelstaat worden overgelaten. Na jaren van moeizame experimenten is het besef doorgedrongen dat het marktmechanisme helaas niet zo eenvoudig werkt. Het beleid overlaten aan de overheid en de uitvoering aan de markt: het is een vorm van tekentafelsimplisme gebleken. In de marktsector reageren beleid en uitvoering voortdurend op elkaar. Als beleid te traag wordt bepaald, kan er geen sprake zijn van een flexibel, kostendrukkend marktoptreden. En dat was nu juist de reden om overheidstaken aan de markt over te laten.

De markt schept ook anderszins bedrijvigheid die politiek moeilijk te verantwoorden valt. Een geprivatiseerd loodswezen zou naar verwachting goedkoper en efficiënter werken. Maar helaas, een gecontroleerde publieke dienst ontpopte zich als een ongrijpbare marktmonopolist, wat schadelijk was voor de nationale cash cow, de Rotterdamse haven. Het is, behalve een les uit het recente verleden, ook een actuele waarschuwing. De Nederlandse Spoorwegen wisten vorige week het private spoorbedrijf Lovers van de rails te drukken, maar het bedrijf is al weer een monopolist voordat het goed en wel is geprivatiseerd.

Het 'overheidsmechanisme' werkt wezenlijk anders dan het marktmechanisme. Die ervaring is in de jaren negentig ruimschoots opgedaan. Wie zich uitlevert aan de markt heeft te rekenen met verrassingen en grilligheden. Ondernemerschap bestaat niet zonder risico. Van elke honderd nieuwe producten die op de markt worden gebracht, vieren er hooguit vijf hun eerste verjaardag. Dergelijk ondernemerschap kan een overheid zich niet veroorloven. Collectieve uitgaven moeten publiekelijk worden verantwoord. Het rendement dient optimaal te zijn, de besteding transparant en het effect rechtvaardig. Op de balans van over heden staan, behalve jaarcijfers, ook begrippen als democratische legitimatie en politieke verantwoordelijkheid.

Het collectieve marktdenken van de jaren negentig lijkt - met morgen nog honderd dagen te gaan tot het jaar 2000 - al weer over zijn hoogtepunt heen. De tijd breekt aan dat Nederland met vertedering zal terugdenken aan de 'maakbare markt', zoals de 'maakbare samenleving' inmiddels de glimlach oproept van: ach ja, zo dachten ze toen.

Een nieuwe trend in het denken over markt, maatschappij en overheid heeft zijn schaduwen vooruitgeworpen. Na de welzijnswerkers, de boekhouders en de ondernemers zijn in de komende 'jaren nul' de toezichthouders in opmars. 'Regie neemt meer en meer de plaats in van centrale sturing', schrijft minister Peper (Binnenlandse Zaken) in een van zijn vandaag verschenen nota's over politiek en ambtenarij. Politici en ambtenaren hullen zich niet langer in de schutkleuren van makelaars en handelsreizigers. Nee, het zwarte pak met fluit van de scheidsrechters wordt uit de kast gehaald. Toezichthouders trekken 'het veld in': tegen monopolisten (NMa), tegen gesjoemel op de beurs (STE), tegen gechicaneer in de telecom-branche (Opta), tegen te weinig uitkerende loterijen (College van toezicht op de Kansspelen), etcetera. Over de nieuwe mode wordt her en der al met warmte gesproken: in bestuurskundige geschriften, op congressen, in Tweede-Kamerfracties. Is het dé trend voor de nieuwe eeuw? Of is het opnieuw een correctie op het verleden, op economische en maatschappelijke ontwikkelingen die de overheid als regel maar ternauwernood kan bijhouden? Ruim baan voor de toezichthouders! Maar wie zal straks toezicht houden op de toezichthouders? Vroeg of laat zullen de politiek verantwoordelijken zichzelf toch weer tegenkomen.