OP WEG NAAR de vijfde nota ruimtelijke ordening tekent zich een bijzonder obstakel af, ook al komt dat niet met zoveel woorden voor in de inhoudsopgave van het dikke voorbereidingsrapport met die naam. Het struikelblok heet: juridisering. Dit wordt in brede lagen erkend, maar daarmee is het nog niet opgelost. "De bestuurskracht van ons land is in geding", waarschuwde de toenmalige burgemeester Brokx van Tilburg een jaar of wat geleden op een symposium in zijn stad. "Gekooid bestuur" was de term waarmee commissaris van de koningin Van Kemenade de kwestie kort daarna op de politieke agenda plaatste.

Ruimtelijke ordening leverde belangrijk materiaal voor deze klacht. Brokx: "Eindeloze lijdenswegen rond de aanleg van een randweg of de afbouw van een knooppunt - de haast lachwekkende folklore als het gaat om de handhaving van bestemmingsplannen." Veel burgers die uit zijn op tegenwerking vinden volgens deze analyse "willige juristen en wel zeer onafhankelijk opererende rechters aan hun zijde" - al zou dat bij laatsgenoemden vaak nolens volens zijn. Brokx vroeg zich af of dat "hele systeem van checks and balances, het hele bouwwerk van heilige huisjes, nu de Nederlandse bestuurscultuur is waarmee wij de volgende eeuw in willen".

De volgende eeuw is aangebroken en de klachten zijn onverminderd. Inmiddels is er wel een tweede paars regeerakkoord. Daarin verklaart het kabinet, met een verwijzing naar Van Kemenade, dat "de juridisering van het openbaar bestuur moet worden teruggedrongen". Toenmalig minister Peper van Binnenlandse Zaken bracht er in december 1998 een omvangrijke nota over uit, waarin hij "overmatige juridisering" tot "een van de grootste vraagstukken van dit tijdsgewricht" bestempelde. Ook in deze uiteenzetting vormde ruimtelijke ordening een belangrijk probleemgebied.

MAAR ZELFS PEPER , die als bestuurder door alle wateren is gewassen, moest erkennen dat "er geen aanleiding is om het rechtsbeschermingsstelsel in zijn geheel te heroverwegen in de zin van het sterk terugdringen van rechtsbeschermingsmogelijkheden en van beperking van de toetsingsmogelijkheden van de rechter". Het is zeker zo dat er tegenwoordig fiks wordt geprocedeerd. Maar dat is voor een belangrijk deel een inhaalslag, zoals minister Korthals (Justitie) op basis van hetzelfde regeerakkoord heeft betoogd. In veel gevallen is er veeleer sprake van het opheffen van een juridisch tekort.

Juridisering is vaak een reactie op voortwoekerende bureaucratische processen bij de overheid. En verkokering. Wie wil bouwen of verbouwen heeft niet alleen een bouwvergunning nodig, maar krijgt ook al gauw te maken met een handjevol andere papieren (kap- of milieuvergunning, schoongrondverklaring en zelfs bestemmingsplan). Laat staan als een ondernemer een café of een winkelcentrum wil beginnen.

Vooral de ruimtelijke ordening is berucht wegens de samenloop van besluiten op basis van verschillende wetten. Terecht streeft het kabinet dan ook naar structurele oplossingen in de vorm van algemene wetgeving in plaats van afzonderlijke projectwetgeving. Bij alle juridisering is er het afgelopen decennium trouwens ook een beweging ter versnelling van de besluitvorming geweest, getuige de Tracéwet, de Deltawet grote rivieren en het zogeheten Nimby-wetje (Not In My Backyard) voor urgente projecten.

ANDERS DAN DE bestuurlijke beeldvorming wil, erkennen rechters het primaat van de politiek wel degelijk. Zoals de president van de rechtbank Amsterdam deed in een kort geding over de overschrijding van geluidsnormen bij Schiphol. Hij verklaarde met zoveel woorden geen aanleiding te zien de ministeriële besluitvorming alsmede het politieke debat over de toekomst van Schiphol langs deze weg te doorkruisen. Te meer omdat politiek en bestuur hadden laten blijken zich van het probleem bewust te zijn. Dat is overigens niet een garantie voor een gesmeerde besluitvorming, zo leert de jongste uitspraak van de Raad van State over Schiphol.

Juist op het gebied van ruimtelijke ordening heeft de klacht over juridisering in elk geval een wonderlijke bijsmaak. Overheden onderling zijn er zelf steeds minder vies van. In de procedure over de planologische kernbeschikking Betuweroute waren 23 van de 173 appellanten bestuursorgaan. De schroom bij bestuursorganen om elkaar voor de rechter te dagen, is duidelijk afgenomen. Dezelfde bestuurlijke mentaliteit staat telkens in de weg bij het vinden van een behoorlijke formule voor regionale bestuurslagen, of die nu stadsprovincie heet of niet. Van Kemenade c.s. zeggen dat zij de democratisch gelegitimeerde besluitvorming verdedigen tegen benoemde rechters. Maar de regionale bestuursvormen, die van groot belang zijn voor de toekomst van de ruimtelijke ordening, worden gekenmerkt door de afwezigheid van directe verkiezingen. En door openlijk opportunisme, getuige de jongste modeterm 'netwerkregio': eenwording la carte.

DAAR BEGINT DAN ook de zoektocht naar alternatieven voor de juridisering. "Een moderne staat is een staat die het goede voorbeeld geeft", heeft de Franse premier Jospin eens fraai uitgedrukt. Dat geldt bij uitstek voor de bestuurlijke verhoudingen in Nederland.

( a d v e r t e n t i e s )