Zie ook:
ARTIKELEN OVER HET ONTWERP-REGEERAKKOORD
l. Openbaar bestuur
a. Correctief referendum
b. Democratisering en dualisering van het lokale bestuursmodel
c. Kiesstelsel
d. Juridisering
e. De bestuurlijke organisatie
f. Bestuursakkoord
g. Kwaliteit rijksdienst
h. Kwaliteit publieke dienstverlening
2. Grote Stedenbeleid
3. Koninkrijksrelaties
Terug naar overzicht
I. Het openbaar bestuur
Effectiviteit, efficiency en slagvaardigheid zijn eveneens van groot belang voor de kwaliteit van het bestuur. Democratisering mag dan ook niet onnodig ten koste gaan van effectiviteit en slagvaardigheid van het bestuur. Ongewenste vormen van juridisering, zoals bijvoorbeeld een opeenstapeling van bezwaar- en beroepsmogelijkheden, moeten voorkomen worden.
a. Correctief referendum
b. Democratisering en dualisering van het lokale bestuursmodel
In het kader van het streven naar dualisering van het lokale bestuur wordt de mogelijkheid geopend voor wethouders van buiten de gemeenteraad De wijziging van de Gemeentewet waarbij dit wordt geregeld zal in procedure worden gebracht.
Voorts verdient in dit kader de wijze van aanstelling van de burgemeester aandacht. In de eerste plaats wordt de behandeling van het voorstel tot herziening van de Grondwet, waarbij de benoeming van de burgemeester uit de Grondwet verdwijnt voortgezet. Deze
deconstitutionalisering biedt op termijn (na de volgende Tweede Kamer-verkiezingen) de mogelijkheid de aanstellingswijze van de burgemeester bij wet te regelen, op basis van de dan bestaande inzichten en politieke voorkeur. Voor de kortere termijn wordt de mogelijkheid geopend van grotere invloed van de burgers op de procedure van benoeming van de burgemeester. Het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van artikel 61 Gemeentewet wordt daartoe zodanig aangepast dat het mogelijk wordt voor gemeenten een volksraadpleging over kandidaten te houden ten behoeve van de openbare aanbeveling door de gemeenteraad over een te benoemen burgemeester. De minister van Binnenlandse Zaken zal het houden van zodanige volksraadplegingen actief onder de aandacht brengen. Vanzelfsprekend blijven daarbij de discretionaire bevoegdheden van de gemeenteraad resp. de Kroon conform de huidige Grondwet onaangetast.
Als het kabinet dit nodig acht kan de Staatscommissie ook bij voorrang advies worden gevraagd over de modaliteiten van het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 61 Gemeentewet.
c. Kiesstelsel
d. Juridisering
- Bestuur
- Rechter
- Bezwaar- en beroepsprocedures
- Wetgeving
Daarnaast zal het bestuur worden verplicht burgers en bedrijven op een samenhangende wijze (één loket) informatie te geven over alle besluiten (vergunningen, toestemmingen, subsidie-mogelijkheden) die voor hen van belang zijn, bijvoorbeeld bij bedrijfsvestigingen, bij het optreden van invaliditeit of het willen betreden van de arbeidsmarkt. Overheidsloketten dienen daarnaast zo veel mogelijk toegankelijk te zijn op tijden dat daaraan behoefte bestaat, dus niet uitsluitend op de traditionele openingstijden. Ook goede toegankelijkheid via internet kan de bereikbaarheid van overheidsinformatie aanzienlijk vergroten.
e. De bestuurlijke organisatie
Samenwerking tussen gemeenten blijft een nuttig instrument. De bundeling- en integratieverplichting wordt uit de Wet gemeenschappelijke regelingen geschrapt. Provincies hebben ook hier een belangrijke rol. Zij moeten voorkomen dat een ondoorzichtig geheel van samenwerkingsverbanden ontstaat. Daarnaast dient met het oog op de democratische verantwoording de rol van de betrokken gemeenteraden bij gemeentelijke samenwerkingsverbanden van wezenlijke betekenis te zijn.
Taken en bevoegdheden worden zoveel mogelijk op uniforme wijze toegedeeld aan de drie territoriale bestuurslagen van onze hoofdstructuur (rijk, provincies en gemeenten). De wijze waarop provincies en gemeenten hun taken en bevoegdheden uitoefenen kan binnen de wettelijke kaders uiteraard verschillen. In het kader van het grote stedenbeleid kan gekozen worden voor het al dan niet tijdelijk toedelen van extra bevoegdheden van het rijk en de provincies aan de grote steden, mede op initiatief van die steden. Hiertoe wordt bezien of een wettelijke experimenteermogelijkheid nodig is.
Met inachtneming van het hier gestelde blijft het streven gericht op het decentraliseren naar provincies en gemeenten van die taken (en de daarbij behorende financiële middelen) die naar hun aard beter door die mede-overheden kunnen worden uitgevoerd.
Centrumgemeenten moeten in staat zijn hun centrumfunctie te vervullen. Indien zich ruimtelijke knelpunten voordoen, dan wel samenwerkende gemeenten er onvoldoende in slagen daar bevredigende oplossingen voor te vinden, kan worden overgegaan tot grenscorrecties tussen gemeenten, dan wel tot gemeentelijke herindeling. Ook als het bestuurlijk draagvlak van kleinere gemeenten te gering is voor de uitvoering van (toenemende) gemeentelijke taken, kan worden overgegaan tot gemeentelijke herindeling. Herindelingsvoorstellen, waaronder die voor Den Haag en de regio Eindhoven/Helmond, waarmee een aanvang is gemaakt worden verder in procedure gebracht en in principe uitgevoerd conform de provinciale voorstellen.
Die gebieden waar de laatste jaren geen herindeling heeft plaatsgevonden worden binnen een jaar geanalyseerd op knelpunten om daar eventueel te komen tot versterking van het lokaal bestuur door gemeentelijke herindeling. Nagegaan wordt of en hoe vrijwillige gemeentelijke herindeling kan worden gestimuleerd.
Voor de gebieden uit de "Kaderwet Bestuur in Verandering" wordt deze wet verlengd tot l januari 2003 tenzij er in een gebied op vrijwillige basis tijdig gekozen wordt voor een andere oplossing.
In de kaderwetgebieden Amsterdam en Rotterdam wordt vooralsnog gekozen voor (functionele) samenwerking. Voor 1 januari 2002 wordt deze samenwerking beoordeeld op de bereikte resultaten en eventueel aanwezige knelpunten. Op basis van de evaluatie van de in deze regio's levende opvattingen en het democratisch gehalte van het bestuur wordt dan een definitief besluit genomen over toekomstige bestuursvormen (waarbij stadsprovincievorming, dan wel aanpassing van de provinciale en/of gemeentelijke grenzen niet uitgesloten is.)
f. Bestuursakkoord
g. Kwaliteit rijksdienst
Met het oog op actieve werving en opleiding van jongeren zullen extra traineeplaatsen worden gecreëerd, gekoppeld aan interdepartementale opleidingsprogramma's en verplichte mobiliteit tussen departementen.
De Algemene Bestuursdienst zal stapsgewijs worden uitgebreid naar alle managementfuncties (te beginnen met schaal 16, later ook schaal 15). Ook zal mobiliteit tussen rijksdienst en grote gemeenten, Nederlandse ambtenaren bij de EU en andere internationale organisaties worden bevorderd.
Voor topambtenaren wordt gestreefd naar flexibele arbeidsvoorwaarden (in beloning en arbeidstijd), waar mogelijk gekoppeld aan afspraken over resultaten. De minister van Binnenlandse Zaken krijgt hierbij een centrale rol. Dit zal onder andere tot uitdrukking komen door topambtenaren in vaste dienst aan te stellen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. De aanstelling in een bepaalde functie bij een ministerie gebeurt in principe in tijdelijke dienst in overeenstemming met de betreffende minister. Hierdoor wordt de betrokkenheid van topambtenaren bij de rijksdienst als geheel sterker en de verkokering minder. Tevens wordt het minder moeilijk topambtenaren die niet voldoen in een specifieke functie te ontslaan c.q. over te plaatsen en kunnen de kosten daarvan ("gouden handdrukken") worden beperkt. Dit zal onderwerp zijn in het sectoroverleg over arbeidsvoorwaarden in 1999. Een voortdurende aandacht voor kwaliteitsbewaking vraagt - naast reeds beschikbare instrumenten zoals kengetallen en doorlichtingen. - om ontwikkeling van nieuwe instrumenten zoals interdepartementale visitaties en - waar mogelijk en nuttig - terugkoppeling en monitoring door de klanten.
In de komende periode zal de toepassing van informatie- en communicatietechnologie ook bij de rijksoverheid extra aandacht vragen. Hiervoor zal een actieprogramma worden opgesteld, waarbij op de korte termijn de oplossing van de millenniumproblematiek de hoogste prioriteit heeft.
De toegankelijkheid van overheidsinformatie (in het bijzonder wet- en regelgeving), onder meer door toepassing van nieuwe technologieën zoals Internet, dient te worden bevorderd tegen zo beperkt mogelijke kosten. Het is niet alleen van belang dat zoveel mogelijk burgers tot zoveel mogelijk overheidsinformatie toegang hebben, maar ook dat maatwerk kan worden geleverd om met bepaalde boodschappen specifieke doelgroepen te bereiken. Onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten, moet leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en tot betere toegankelijkheid van overheidsinformatie.
h. Kwaliteit publieke dienstverlening
Voor de kwaliteit van het overheidshandelen zijn echter naast doelmatigheid ook andere criteria van belang. Het gaat dan om essentiële aspecten als rechtmatigheid, rechtszekerheid en de bescherming van de positie van zwakkere groepen. Dergelijke aspecten zijn vaak precies de reden waarom bepaalde taken aan de zorg van de overheid zijn toevertrouwd. De wetten van vraag en aanbod die op de markt gelden doen, zonder correctie of sturing door de overheid, onvoldoende recht aan deze aspecten.
Het kabinet streeft bij de vormgeving van de uitvoering van overheidstaken naar een verstandig evenwicht tussen de intrinsieke waarden van overheidshandelen enerzijds en de voordelen van markt en concurrentie anderzijds en zal voorstellen terzake daarop toetsen. Die afwegingen komen onder andere aan de orde in het project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). De lopende activiteiten in het kader van het MDW-project zullen worden voortgezet, en een nieuwe tranche van deelprojecten zal op korte termijn worden gestart.
Spelregels voor het marktoptreden voor de overheid zelf zullen worden vastgelegd.
Wetgeving dient de werking daarvan afdwingbaar te maken voor belanghebbenden.
Op het grensvlak tussen overheid en markt opereren vele zelfstandige bestuursorganen. In de afgelopen periode zijn belangrijke stappen gezet om tot een verheldering te komen van de positie van de ZBO's. Het kabinet acht het van belang een eenduidig kader te scheppen voor bestaande en eventueel nieuw te vormen ZBO's. Daartoe zal, zo mogelijk nog in 1998, een voorstel voor een Kaderwet worden ingediend.
Juist wanneer overheidstaken op enige afstand (in ZBO's) of door de markt worden uitgevoerd, moet het toezicht daarop goed geregeld zijn. Hiervoor zal een kaderstellende visie worden ontwikkeld.
2. Het grote steden beleid
Op diverse terreinen wordt in de komende jaren extra geïnvesteerd in zaken die met name voor de steden van belang zijn en daar ook meer dan evenredig zullen neerslaan. Het betreft onder andere de extra middelen die worden uitgetrokken voor onderwijs, veiligheid, zorg, de bestrijding van werkloosheid, maar ook voor sport en cultuur en voor infrastructuur en economische structuurversterking. In het kader van de ruimtelijke en economische structuurversterking wordt voor de versterking van de vitaliteit van steden 4,8 miljard beschikbaar gesteld in de periode tot 2010. Hieronder vallen investeringen voor bedrijventerreinen, monumentenzorg, stedelijke vernieuwing, lokale milieuhinder en sleutelprojecten. Verder is in dit kader van belang dat de ontwikkeling van de gemeentefondsuitkering royaler zal zijn dan in de afgelopen periode (reële groei gemiddeld 2% per jaar versus 0,3 % per jaar).
Het is, juist voor de grote steden en ten behoeve van achterstandswijken in andere gemeenten, van belang dat die extra middelen en inspanningen integraal en probleemgericht worden ingezet. Decentralisatie, ontschotting en ontkokering blijven belangrijk. De rijksoverheid heeft hier een bijzondere verantwoordelijkheid en er zal dan ook op korte termijn, gecoördineerd door de minister van Binnenlandse Zaken als eerstverantwoordelijke minister, initiatief worden genomen om met de steden en de VNG op korte termijn meerjarige afspraken te maken over de inzet van middelen van rijk en van gemeenten, gericht op versterking van de sociale en economische infrastructuur. In het bijzonder zal daarbij aandacht worden besteed aan voorzieningen voor mensen in achterstandsposities, zoals de risico-jeugd, langdurig werklozen, dak- en thuislozen en mensen die tijdelijk in crisissituaties verkeren.
Bij de vormgeving van deze afspraken worden onder meer de adviezen van de SER
betrokken.
De coördinerende bevoegdheid van de bewindspersoon verantwoordelijk voor het grote stedenbeleid wordt versterkt. Hiertoe krijgt hij budgettaire medeverantwoordelijkheid voor rijksuitgaven in de sfeer van het grote stedenbeleid. Ook wordt een extra-comptabele opstelling voor rijksuitgaven in het kader van grote stedenbeleid geïntroduceerd. Er komt een fonds leefbaarheid grote steden voor investeringen in onder meer sociale infrastructuur en leefbaarheid.
Onder nader te stellen condities zullen op deelterreinen of voor specifieke probleemwijken ook andere steden met een vergelijkbare (deel)problematiek gebruik kunnen maken van instrumenten van het grote stedenbeleid.
Een van de belangrijkste toetspunten van de kwaliteit van het bestuur is het democratisch gehalte. Democratisch besturen houdt in dat burgers, jong en oud, en maatschappelijke organisaties bij besluitvormingsprocessen worden betrokken. In de komende periode zullen nieuwe vormen van zeggenschap en democratisering worden ingevoerd.
In de vernieuwing van de democratie past het correctief referendum, waarmee een nieuwe vorm van directe zeggenschap van burgers wordt ingevoerd. De parlementaire behandeling van de grondwetsherziening (die reeds in eerste lezing is aanvaard) wordt voortgezet. Het kabinet zal terstond de wetgeving, die nodig is om het referendum op centraal en decentraal niveau nader vorm en inhoud te geven, ter hand nemen, opdat deze voorstellen kunnen worden ingediend zodra de grondwetswijziging haar beslag heeft gekregen. Het kabinet wil deze wetgeving in de komende periode realiseren, zodat een correctief referendum ten aanzien van wetgeving op nationaal niveau en ten aanzien van besluiten met een algemene strekking op decentraal niveau mogelijk wordt, een en ander binnen het kader van de grondwetsherziening.
Het lokale bestuursmodel is op een aantal punten aan herziening toe. De huidige wijze van aanstelling van de burgemeester is onbevredigend en de taak- en bevoegdhedenverdeling tussen college en gemeenteraad is in theorie nog monistisch, maar in de praktijk steeds meer dualistisch. Dit leidt er onder meer toe dat gemeenteraadsleden in een onduidelijke positie verkeren. Het kabinet kiest in principe voor een - in de praktijk reeds in gang gezette - ontwikkeling naar meer dualisme op lokaal niveau. Omdat het bij de dualisering van het lokale bestuursmodel om een ingrijpende wijziging gaat, is het van groot belang dat de verschillende aspecten in samenhang diepgaand worden onderzocht, afgewogen en uitgewerkt. Hiervoor wordt een Staatscommissie ingesteld die de opdracht krijgt te onderzoeken op welke wijze de dualisering van het lokale bestuursmodel vormgegeven kan worden en daarover vóór I januari 2000 voorstellen te doen (juridische aspecten en overige consequenties). Tevens zal de staatscommissie bezien hoe een eventuele toekomstige invoering van de gekozen burgemeester zich zou verhouden tot de dualisering van het lokale bestuursmodel en welke juridische en andere consequenties daaraan verbonden zouden zijn. Voorts zal de staatscommissie advies uitbrengen over combinatie of spreiding van verkiezingen.
Met het oog op enige versterking van het regionale element en de herkenbaarheid van
personen bij de Tweede Kamerverkiezingen, kan op basis van de resultaten van het nadere
onderzoek en de alternatieven die op tafel liggen, op korte termijn een nieuw voorstel voor
aanpassing van het kiesstelsel aan de Kamer worden voorgelegd. Daarbij is een voorwaarde
dat het grondwettelijk vereiste van evenredige vertegenwoordiging gehandhaafd blijft.
Het kabinet komt met voorstellen inzake de verkiezing en de positie van de Eerste Kamer.
Om de democratische besluitvorming te versterken moet de juridisering van het openbaar bestuur worden teruggedrongen. Dit is van belang voor de effectiviteit en de legitimiteit van het bestuur en de duidelijkheid voor de burger. Essentieel is het evenwicht in ons staatsbestel tussen het democratisch gekozen bestuur, dat verantwoordelijk is voor de besluitvorming, en de rechter die in concrete gevallen de rechtmatigheid toetst.
De aanpak van het kabinet is gericht op het bestuur, de rechter en de regelgeving. Uitwerking vindt plaats in o.a. de Algemene wet bestuursrecht waarbij het rapport van de werkgroep Van Kemenade wordt betrokken.
Het bestuur is verantwoordelijk voor betere juridische kwaliteitszorg, snellere besluitvorming, besluitvorming binnen gestelde termijnen en bezwaarprocedures waarin meer volledige (beleidsmatige en juridische) heroverweging plaatsvindt. Overleg- en inspraakprocedures moeten interactiever worden ingevuld. Ideële belangenbehartiging dient zoveel mogelijk in deze fase aan de orde te komen.
De bestuursrechter moet niet de belangenafweging van het bestuur overdoen maar zich beperken tot marginale toetsing. Hij wordt aan termijnen gebonden en dient strakker de hand te houden aan termijnen voor procespartijen.
Bezien wordt of de mogelijkheid vormgebreken te passeren ook uitgebreid kan worden tot inhoudelijke gebreken van geringe betekenis. Het bestuur krijgt meer mogelijkheden om tijdens een beroepsprocedure, bijvoorbeeld n.a.v. een 'tussenuitspraak' van de rechter, gebreken te herstellen of het besluit te veranderen.
De procedures, niet alleen bij de rechter maar ook bij het bestuur, zullen aan een termijn worden gebonden.
De procedures worden vereenvoudigd en versneld door de verschillende in de Awb en elders opgenomen openbare voorbereidingsprocedures te vervangen door één enkele, niet gedetailleerde, procedure in de Awb. In bijzondere wetten kan daarvan niet meer worden afgeweken. Daarmee wordt tevens bereikt dat verschillende vergunningen, ontheffingen en andere besluiten gezamenlijk in eenzelfde procedure aan de orde kunnen worden gesteld. De wetgeving zal deze coördinatie zoveel mogelijk bevorderen.
Na de openbare voorbereidingsprocedure komt de bezwaarschriftenprocedure te vervallen, zodat rechtstreeks beroep op de rechter openstaat. Dit laatste zal ook mogelijk zijn als de belanghebbenden en het bestuur het eens zijn over het overslaan van de bezwaarfase. Rechtsbescherming moet in beginsel alleen open staan voor belanghebbenden. In dat kader zal de actio popularis, de bezwaarmogelijkheid m.n. op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening die ook voor niet-belanghebbenden open staat, nader worden bezien. Bezien zal worden of het aantal zaken waarbij maar in één instantie in beroep kan worden gegaan moet worden uitgebreid. Bezwaar en beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels worden niet mogelijk gemaakt.
Er zal meer geïnvesteerd worden in de kwaliteit van de wetgeving, waaronder duidelijke normstelling. Ook deze blijkt een belangrijke bron van onzekerheid, fouten en procedures. Deregulering blijft noodzakelijk, waarbij ook de Europese regelgeving moet worden betrokken. Ook een heldere wettelijke omschrijving van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is belangrijk.
Ook voor het functioneren van het binnenlands bestuur zijn effectiviteit en efficiency, naast democratisch functioneren, bepalende criteria. Met het oog op die criteria is er een probleem in de stedelijke gebieden. Daar is behoefte aan een bovenlokale regie en coördinatie, omdat een aantal maatschappelijke ontwikkelingen en activiteiten zich in toenemende mate op een bovenlokale/regionale schaal voltrekken, zonder dat op dat niveau een adequate bestuurlijke voorziening bestaat. Bij de aanpassingen in de bestuurlijke organisatie die nodig zijn, is het stelsel van drie volwaardige, democratisch te controleren bestuurslagen het uitgangspunt. In samenwerking met provincies en grote steden, zal de regionale sturing en coördinatie door de rijksoverheid op randstedelijk niveau worden versterkt. Ook elders heeft de rijksoverheid bij bovenprovinciale vraagstukken in laatste instantie een nadrukkelijke interventietaak. Met het oog op de gewenste versterking van regionale regie, behoeft de integrerende en arbitrerende rol van de provincies versterking, zonodig door middel van wettelijke voorzieningen. Daarnaast en daarvoor is het nodig dat de bestuurlijke cultuur van de provincies zich ontwikkelt in de richting van een modern en sterk middenbestuur.
Het kabinet sluit met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het InterProvinciaal Overleg (IPO) een 'bestuursakkoord-nieuwe-stijl' af. Dit bestuursakkoord zal een offensief karakter hebben en is gericht op het oplossen van inhoudelijke vraagstukken, onder meer jeugdbeleid, grote stedenbeleid, sociale infrastructuur, inburgering. In het akkoord wordt een gezamenlijke beleidsstrategie uitgezet op een aantal brede thema's uit het regeerakkoord. Tevens zullen in dit akkoord de spelregels in het verkeer tussen verschillende overheden worden vastgelegd, onder andere wijze van rapportage en evaluatie. Met dit akkoord wordt bestuurlijk commitment en politiek partnership tot uitdrukking gebracht.
Een sterke rijksdienst is van belang voor de effectiviteit en efficiency van het overheidsbeleid en vraagt daarom voortdurende aandacht. Voor de kwaliteit van de rijksdienst is een hoogwaardig en flexibel ambtelijk apparaat een eerste vereiste. In dat kader verdienen de volgende aspecten in de komende periode bijzondere aandacht.
In de afgelopen periode zijn overheidstaken geprivatiseerd of zijn elementen van marktwerking binnen de overheid geïntroduceerd. Doel daarbij was een versterking van doelmatigheid, klantgerichtheid en kostenbewustzijn. Waar elementen van marktwerking en in het bijzonder het concurrentiemechanisme kunnen bijdragen aan een betere uitvoering van het overheidsbeleid, wordt deze lijn voortgezet.
Met het grote stedenbeleid is in de afgelopen periode een goede koers ingezet, gericht op het versterken van de potenties van de steden en het aanpakken van de problemen. De resultaten worden nu zichtbaar. Ook in de komende periode vragen de problemen en de mogelijkheden van de steden expliciet aandacht. Het grote stedenbeleid wordt dan ook voortgezet, met nadruk op continuïteit, consistentie en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Het accent zal daarbij liggen op versterking van de drie pijlers van het grote stedenbeleid; de economische, de fysieke en de sociale infrastructuur.
21 JULI 1998