|
`Provincies passen in modern bestuur'
Gesprek over de
nieuwe macht van de provincies
Door onze redacteur KEES VERSTEEGH
In het openbaar bestuur zijn de provincies
lange tijd met de nodige meewarigheid bekeken. Ten onrechte, vindt prof.
Th. Toonen, bestuurskundige te Leiden.
Lang leve de provincie! Als geen ander past ze bij moderne politieke,
bestuurlijke, en niet te vergeten Europese ontwikkelingen. Beter dan
andere bestuurslagen kan ze regionale sentimenten kanaliseren. En was
het niet Thorbecke, de architect van de Nederlandse grondwet, die
begreep dat de provincie past bij een land dat ooit begon als een
regionaal verbond?
Bij alle meewarigheid over de komende provinciale verkiezingen doet het
optimisme van prof.dr. Th. (Theo) Toonen wonderlijk naief aan. Toch
tekent de Leidse hoogleraar bestuurskunde voor de bovenstaande
redenering. ,,Nooit eerder heeft de provincie zulke mooie kansen gehad
als nu'', zegt hij. ,,We beleven de jaren van de provincie nu de
stadsprovincie het loodje heeft gelegd, en regionalistische sentimenten
steeds meer de kop opsteken.''
Toonen is een van de weinige bestuurskundigen die zich hebben verdiept
in de geschiedenis van de provincie. Startpunt van zijn betoog is het
grondwettelijk bouwwerk van Thorbecke uit 1848. De provincie werd daarin
een volwaardig politiek, en democratisch gelegimiteerd lichaam tussen
rijk en gemeente met eigen, belangijke taken op het gebied van
onderwijs, zorg en huisvesting.
Thorbecke had echter een belangrijke ontwikkeling niet voorzien die
Nederland in de tweede helft van de negentiende eeuw dynamiek zou geven:
de verzuiling. Niet de provinciale bestuurders, maar de voormannen van
protestantse en katholieke emancipatiebewegingen zoals Abraham Kuyper en
Herman Schaepman gingen ziekenhuizen en scholen bouwen. Zij
kanaliseerden de politieke energie die Thorbecke via de provincies had
willen laten verlopen. Toonen: ,,Dat konden ze doen, omdat de
levensbeschouwelijke verschillen tussen de zuilen samenvielen met de
verschillen tussen de regio's: tot ver in deze eeuw was het noorden
overwegend protestants, beneden de Moerdijk heersten de katholieken. In
de Randstad domineerde de algemene zuil van sociaal-democraten en
liberalen.'' Katholieke scholen waren vaak Brabantse en Limburgse
scholen; protestantse ziekenhuizen nogal eens van Noord-Nederlandse
snit.
De verzuiling had twee belangrijke gevolgen. Ten eerste gaven ze voeding
aan het wijdverbreide misverstand dat Nederland, anders dan buurlanden
als Belgie en Duitsland, geen regionalistische sentimenten zou kennen.
Die waren er wel, maar ze losten op in de verzuilingsbewegingen. Ten
tweede bleven de provincies als lege hulzen achter: voorbijgelopen en
uitgelachen door protestantse en katholieke emancipatoren. De
gedeputeerden werden de gedupeerden. Voor hen bleven wat technische
restjes over: water- en wegenbeheer en administratieve taken, geen
onderwerpen om politiek opgewonden van te raken.
Theoretisch hadden de provincies moeten profiteren van de ontzuiling die
een eeuw later op gang kwam. Nu kregen ze immers de kans die Thorbecke
een eeuw eerder geboden had. Maar de provincies waren volgens Toonen
(nog) te onbekend en onbemind om de boedel van de verzuiling te kunnen
overnemen. ,,In de realpolitik van het openbaar bestuur hadden rijk en
gemeenten een veel sterkere positie'', zegt Toonen. ,,De VNG
bijvoorbeeld, het lobby-orgaan van de gemeenten, was dominanter dan het
IPO, de lobby der provincies.''
Gevolg was twintig jaar lang discussie over een nieuwe regionale
inrichting van Nederland, waarin de provincie een ondergeschikte rol
speelde. Het ene na het andere ontwerp kwam op de tekentafel, en verliet
die weer. Stadsgewesten, BON-gebieden, WGR-gebieden, Openbare Lichamen
(Rijnmond), stadsprovincies: ze waren allemaal mislukte pogingen om het
vacuum van de verzuiling te vullen.
Wat na de grote ontnuchtering overbleef was de provincie: beschimpt,
weggehoond, maar nog steeds aanwezig met een complete democratische
infrastructuur. Sterker nog, Toonen stuit op steeds meer aanwijzingen
dat de provincie na twintig jaar betrekkelijk vruchteloos gepalaver als
werkelijke winnaar uit de bus zou kunnen komen. Zowel bestuurlijke
schaalvergroting in de onderwijs en de zorg, als Europese ontwikkelingen
in de jaren negentig spelen de provincie namelijk in de kaart. Zo zijn
in het beroepsonderwijs grote, regionale onderwijsinstellingen (ROC's)
ontstaan; alleen in Noord-Brabant al acht. Het provinciaal bestuur is
volgens Toonen de logische `counterpart' om deze ontwikkeling
bestuurlijk te begeleiden. Europa is al evenzeer een aanjager van
provinciaal bewustzijn. In de strijd om geld uit de structuurfondsen,
bedoeld om regionale ontwikkelingen te stimuleren, spelen provincies een
belangrijke rol. De opening van een eigen lobby-kantoor in Brussel
onderstreept deze ontwikkeling, meent Toonen.
Maar de provincies kunnen ook profiteren van sluimerende
regionalistische sentimenten. Nu die niet meer worden gekanaliseerd in
de verzuiling, steken ze op andere, vaak onverwachte manieren de kop op,
met name waar het infrastructuur betreft. Toonen: ,,Je zag dat onder
meer bij de discussie over de aanleg van de hogesnelheidslijn. Zodra de
ene regio een tunneltje wist binnen te slepen om eigen natuurschoon te
ontzien, eisten andere regio's via `hun' Kamerleden van het kabinet ook
een tunneltje.'' Maar ook de discusies over het Randstad-achtige
karakter van het eerste paarse kabinet, en verwoede discussies over
plaatselijke kwesties als Schiphol en de Betuwelijn passen in deze
ontwikkeling. Ze geven aan dat niet langer politieke thema's zoals
spreiding van macht, kennis en inkomen of democratisering belangstelling
wekken, maar plaatsen en regio's. De `territorialisering van de
politiek' wordt dit fenomeen ook wel genoemd.
Toonen ziet interessante politieke vernieuwingen op provinciaal niveau
ontstaan, die deze `territorialisering' weerspiegelen. Zo ondergaat het
college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland straks een
opmerkelijke wijziging. Naast de bestaande thematische taken voor milieu
en economie komen er gedeputeerden voor gebieden zoals West-Friesland.
Toonen is het niet eens met diegenen die waarschuwen tegen
clientelistische dorpspolitiek die daarvan het gevolg zou zijn. ,,Wat
meer clientelisme is zo gek nog niet. Degenen die zich zorgen maken over
de lage opkomstcijfers, zouden daar blij mee moeten zijn. In onze
calvinistische afkeer van clientelisme zijn we ver doorgeschoten in de
tegenovergestelde richting: die van een vertechnisering van het openbaar
bestuur. Initiatieven zoals in Noord-Holland bevorderen de
herkenbaarheid van ons provinciaal bestuur.''
|
