6.5 Het wettelijk kader betreffende de lading

Hieronder volgen de wettelijke regelingen die relevant zijn met het oog op de lading van het toestel. Voor een deel zijn reeds in paragraaf 3 regels ter sprake gekomen, die ook op de lading betrekking hebben zoals de documenten welke aan boord van het vliegtuig dienen te zijn ingevolge artikel 29 van het Verdrag van Chicago met name het cargo manifest en detailinformatie over de lading, alsmede de Nederlandse regelgeving op dit punt vermeld in artikel 98 van de Regeling Toezicht Luchtvaart (1959).

6.5.1 Regeling vervoer van gevaarlijke stoffen door de lucht

Internationale regeling

De internationale regeling voor het vervoer door de lucht van gevaarlijke stoffen is te vinden in het Verdrag van Chicago, annex 18: The Safe Transportation of Dangerous Goods by Air, second edition, July 1989.

Deze regeling bevat slechts de hoofdregels voor dit vervoer. Meer gedetailleerde regels zijn te vinden in de Technical Instructions welke niet dezelfde status hebben als de annex zelf.
Zij zijn te vinden in de IATA Dangerous Goods Regulations, dat een werkdocument is voor de praktijk.
Van belang zijn de volgende bepalingen:
• vervoer door de lucht van gevaarlijke stoffen is toegestaan als dit in de Technische Instructies is aangegeven en als aan alle toepasselijke bepalingen daarvan is voldaan.
• bepaalde stoffen zijn verboden (zoals radioactieve stoffen), tenzij alle bij het vervoer betrokken staten hiermee instemmen
• er is een lijst van stoffen die absoluut verboden zijn. Deze stoffen zijn bij naam of door middel van een algemene omschrijving als zodanig aangeduid in de Technical Instructions.

Terwijl de annexen bij de Chicago Convention zich normaal gesproken richten tot de contracterende staten, bevatten de hoofdstukken 7 en 8 en 9 van annex 18 verplichtingen voor respectievelijk de "shipper" en de "operator".
Hoofdstuk 7 verplicht degene die de gevaarlijke stoffen voor vervoer door de lucht aanbiedt er voor te zorgen dat dit gebeurt overeenkomstig de bepalingen van de betreffende annexen en de Technical Instructions en dat hij de operator voorziet van een getekend vervoersdocument dat de informatie bevat welke vereist zijn volgens de Technical Instructions en waarin hij verklaart dat de gevaarlijke goederen volledig en juist zijn aangeduid, geclassificeerd, gepakt, gemerkt, van een label voorzien en in de juiste conditie voor transport door de lucht in overeenstemming met de relevante regels.
Met dit vervoersdocument doelt men op de Shipper's Certificate of Dangerous Goods.
Hoofdstuk 8 bevat verplichtingen van de operator. Deze mag de gevaarlijke goederen niet accepteren zonder de begeleiding van een volledige Shipper's Declaration of Dangerous Goods en zonder een inspectie van zijn kant overeenkomstig de procedure van acceptatie volgens de Technical Instructions.
Hoofdstuk 9 legt in paragraaf 9.1. de operator van een luchtvaartuig waarin gevaarlijke stoffen zullen worden vervoerd de verplichting op om voor vertrek de gezagvoerder te voorzien van de schriftelijke informatie zoals gespecificeerd in de Technical Instructions. Ook de hoofdstukken 11 en 12 bevatten normen die bijzondere aandacht verdienen zoals in paragraaf 11.1. Inspectiesystemen. Hierin is bepaald dat staten de nodige procedures in het leven zullen roepen voor inspectie, controle en dwangmaatregelen met het oog op de naleving van hun regels op het gebied van gevaarlijke goederen.
Paragraaf 12.1. bepaalt dat staten procedures moeten instellen ter voorkoming en herhaling van ongevallen en incidenten in verband met gevaarlijke stoffen. Hiertoe moeten de staten informatie verzamelen aangaande zulke gevallen op hun grondgebied. Dit geldt ook voor gevaarlijke goederen afkomstig uit een ander staat of voor goederen die bestemd zijn voor een andere staat. Rapportering moet bovendien in overeenstemming zijn met de gedetailleerde regeling van de technische instructies.

Recente ontwikkelingen

Een belangrijke ontwikkeling op het gebied van de luchtvrachtdocumentatie is het Montreal Protocol No.4, dat reeds door 43 landen, waaronder de VS, is geratificeerd. [12] Dit protocol houdt aanmerkelijke veranderingen in ten aanzien van het Systeem van Warschau dat de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder regelt, met name door de vereenvoudiging van luchtvrachtdocumenten, waardoor de luchtvrachtvervoerder met toestemming van de "shipper" de mogelijkheid heeft om de traditionele airwaybill te vervangen door een computeruitdraai, waardoor het langs elektronische weg kan worden verzonden. Door de ratificatie van dit protocol door de VS is het nieuwe systeem toepasselijk op elk luchtvrachtvervoer tussen de VS en de landen die eveneens tot het protocol zijn toegetreden. Deze ontwikkelingen kunnen wellicht bijdragen tot een meer efficiënte verstrekking van de informatie over de inhoud van de lading ook in gevallen waarbij deze informatie van groot belang is zoals in het geval van de Bijlmerramp, waardoor een moeizame zoekactie in de toekomst vermeden kan worden.

Nationale Regeling

Nederland heeft de in bijlage 18 vastgestelde normen en methoden (SARPS) in haar wetgeving vastgelegd (mede gelet op artikel 97, lid 2 Regeling Toezicht Luchtvaart) door middel van de Regeling Vervoer Gevaarlijke Stoffen door de Lucht (1988).

Deze regeling verklaart in hoofdstuk I uitdrukkelijk van toepassing de technische voorschriften.

Verdere hoofdstukken bevatten regels betreffende de volgende onderwerpen:
Hfst II: Verpakkingsvoorschriften
Hfst III: Voorschriften betreffende de verpakkingskenmerken en etikettering
Hfst IV: Documenten
Hfst V: Belading en samenlading
Hfst VI: Inspectie
Hfst VII: Informatie (van belang is artikel 10, lid 1: Voorzien van schriftelijke informatie aan de gezagvoerder)
Hfst VIII: Rapportering van voorvallen en ongevallen
Hfst IX: Erkenning, examens en opleidingen (directeur-generaal RLD)
Hfst X: Geldigheidsduur van het examenbewijs
Hfst XI: Commissie van Advies inzake opleidingen
Hfst XII: Overgangs- en slotbepalingen.

Van speciaal belang is Hoofdstuk IV: Documenten:
artikel 7, lid 1 bepaalt dat in de luchtvrachtbrief duidelijk moet zijn aangegeven dat de zending gevaarlijke stoffen bevat. De luchtvrachtbrief moet hiertoe tenminste de informatie bevatten zoals voorgeschreven in de Technische Voorschriften.
Verder bepaalt lid 2 dat een zending gevaarlijke stoffen bij het aanbieden voor vervoer door de lucht vergezeld moet gaan van een schriftelijke verklaring, tenminste in tweevoud, met betrekking tot de gevaarlijke stoffen.

Regeling Toezicht Luchtvaart (1959)

Zoals eerder reeds vermeld komt ook deze regeling ter sprake bij het vervoer van gevaarlijke stoffen en wel in artikel 97, waarvan met betrekking tot vervoer van passagiers en lading lid 2 het volgende bepaalt: het is verboden in een luchtvaartuig te vervoeren, te doen vervoeren of ten vervoer aan te bieden gevaarlijke stoffen met uitzondering van:
• stoffen die nodig zijn voor de uitvoering en veiligheid van de vlucht
• radioactieve stoffen, indien het bepaalde bij of krachtens de Kernenergiewet in acht wordt genomen
• gevaarlijke stoffen niet zijnde radioactieve stoffen, indien de door de minister van Verkeer en Waterstaat gegeven voorschriften in acht worden genomen.

Verder bepaalt lid 3:
"Wanneer in een luchtvaartuig personen, dieren of stoffen als bedoeld in de voorgaande leden worden vervoerd, is de houder of de eigenaar van het vliegtuig verplicht er zorg voor te dragen, dat zulks voor de aanvang van de vlucht op duidelijke wijze ter kennis van de gezagvoerder wordt gebracht."
Lid 4 stelt verder:
Het bepaalde in het eerste lid, onder a, het tweede lid en het derde lid van dit artikel is tevens van toepassing op buitenlandse luchtvaartuigen binnen Nederland.

Kennisgeving van gevaarlijke stoffen vindt plaats door middel van de Notification to Captain (NOTOC).

6.5.2 Vervoer strategische goederen door de lucht Internationale Regeling

Volgens artikel 35 van het Verdrag van Chicago (dat uitsluitend van toepassing is op burgerluchtvaartuigen en niet op staatsluchtvaartuigen, waaronder vallen: luchtvaartuigen in gebruik voor militaire diensten, douane- en politiediensten) bestaat er een beperking op het vervoeren van goederen en wel:
a. geen oorlogsmunitie of oorlogstuig mag worden vervoerd binnen of boven het grondgebied van een staat in luchtvaartuigen gebruikt in de internationale luchtvaart behalve met vergunning van de staat. Elke staat legt in voorschriften vast, wat in de zin van dit artikel onder oorlogsmunitie of oorlogstuig moet worden volstaan, daarbij met het oog op de eenvormigheid behoorlijk aandacht schenkend aan de aanbevelingen, welke de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) van tijd tot tijd kan doen.
b. elke verdragsluitende staat behoudt zich het recht voor, om redenen van openbare orde en veiligheid het vervoer binnen of boven het grondgebied van andere goederen dan onder a opgesomd, te regelen of te verbieden, mits op dit punt geen onderscheid wordt gemaakt tussen zijn eigen luchtvaartuigen van de andere staten en voorts mits geen beperking wordt opgelegd welke het vervoer en gebruik in luchtvaartuigen van toestellen, nodig voor het gebruik of de besturing van het luchtvaartuig of de veiligheid van het personeel of de passagiers zou kunnen aantasten.

Nationale wetten met betrekking tot doorvoer van wapens en munitie

Het geval met de El Al-Boeing betrof vrachtvervoer, waarvan een gedeelte uit munitie (en wapens) bestond, welke ingeladen was in de VS en bestemd voor het Israëlische ministerie van Defensie. Op Schiphol vond geen overlading plaats, dus was er sprake van doorvoer zonder overlading.
Voor relevante wetgeving [13] op dit gebied dient men te letten op de Wet Wapens en Munitie (1989) waarin artikel 14, lid 1 luidt:
– het is verboden zonder consent een wapen of munitie van de categorieën II en III te doen binnenkomen of te doen uitgaan, alsmede om de bij binnenkomst aangegeven bestemming van zulke wapens of munitie zonder consent te wijzigen.
Lid 2 zegt:
– een consent tot binnenkomst kan worden verleend voor invoer, doorvoer of voor overbrenging en opslag onder douaneverband.
Tenslotte bepaalt lid 5:
– de minister van Justitie kan bij regeling vrijstelling van het verbod van het eerste lid verlenen.

Artikel 11: voor zover van toepassing, zegt in lid 1:
– van het verbod van artikel 14, lid 1, van de Wet Wapens en Munitie, wordt vrijstelling verleend voor de doorvoer van wapens en munitie, die als vrachtgoederen aan boord van een lijn- of chartervlucht uit het buitenland worden aangevoerd op een internationale luchthaven en vandaar binnen zeven dagen na landing per vliegtuig naar het buitenland worden weggevoerd.
Lid 2 luidt:
– de vrijstelling ingevolge het eerste lid geldt slechts indien: de gezagvoerder onmiddellijk na de landing van het vliegtuig van de aanwezigheid aan boord van de wapens en de munitie schriftelijk kennis geeft aan de commandant van de op de luchthaven gestationeerde afdeling of onderafdeling van het district Koninklijke Marechaussee Luchtvaart, indien aanwezig of anders aan de korpschef, zonodig door tussenkomst van de douane.

Recente ontwikkelingen

In de periode 1996–1998 wordt in de Tweede Kamer in het overleg met de minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris over wapenexport bij herhaling gevraagd de regels voor doorvoer van strategische goederen, waaronder wapens, te verscherpen.

Op 6 februari 1998 komt het ministerie van Economische Zaken met een notitie voor een voorstel voor een doorvoerregeling van militaire goederen genoemd in bijlage 1 bij het Uitvoerbesluit. Op grond van een analyse van mogelijke doorvoersituaties wordt bezien welke regeling wenselijk is ten aanzien van controle op militaire goederen. Hierbij wordt zo nauw mogelijk aangesloten bij de doorvoerregeling voor dual-use goederen, die thans geregeld is in de Dual-use Verordening [14] vastgesteld door de Raad van de Europese Unie op 19 december 1994 [15] op grond van artikel J.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Daarin is bepaald dat onder het begrip uitvoer ook wederuitvoer van goederen valt in de zin van artikel 182 van het Communautair Douanewetboek (CDW, art.2, sub b), wat betekent dat zowel uitvoer van communautaire goederen als, in beginsel, wederuitvoer van niet-communautaire goederen uit de Gemeenschap naar derde landen vergunningplichtig is. Echter artikel 3, lid 3 bepaalt dat de verordening niet van toepassing is op goederen die slechts de gemeenschap worden doorgevoerd. Onder doorvoer wordt uitsluitend bedoeld doorvoer zonder overlading, wederuitvoer na tijdelijke opslag en wederuitvoer na extern communautair douanevervoer. Deze situaties zijn dus niet vergunningplichtig. Naar de mening van de Europese Commissie is in deze situaties de verblijfsduur van de goederen op het grondgebied van de doorvoerlidstaat te kort om die lidstaat voor de controle op de doorvoer verantwoordelijk te kunnen houden, terwijl ook de handhaving van vergunningsplicht op problemen zou stuiten.
Er wordt een voorstel gedaan voor de doorvoer van militaire goederen, genoemd in bijlage I Uitvoerbesluit dat in lijn is met het de Dual-use Verordening van de Europese Unie.

In april 1998 neemt de Kamer een motie [16] aan om de doorvoer van strategische goederen, waaronder wapens, te verscherpen.

In het regeerakkoord van 3 augustus 1998 (hoofdstuk IX, Internationaal beleid en defensie) wordt door de regeringspartijen vastgelegd dat het bestaande regime van doorvoer van strategische goederen wordt verscherpt.

In het algemeen overleg over het wapenexportbeleid (december 1998) zegt de regering de Kamer toe in het voorjaar 1999 met een wetswijziging te komen waardoor de doorvoer van strategische goederen, waaronder de dual-use goederen zal worden verscherpt. Hierdoor bestaat er een wettelijke titel om actief op te treden bij het vervoer van bijvoorbeeld componenten voor chemische wapens wanneer een vliegtuig of een schip tijdelijk een Nederlandse (lucht)haven aandoet, zonder dat er sprake is van invoer van de bedoelde goederen op het Nederlandse grondgebied.

6.5.3 Diverse internationale regelingen

Hieronder komen een aantal internationale verdragen aan de orde, waar van de toepasselijkheid op het geval met de El Al-vlucht wordt getoetst.

Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968)

Dit verdrag betreft een verbod met betrekking tot nucleaire wapens of andere "nucleair explosive devices". Men mag echter veronderstellen en dat de lading van het El Al-toestel niets van dien aard bevatte.

Chemical Weapons Convention (1993/4)

Dit verdrag werd pas in 1993 door Nederland ondertekend en werd van kracht op 30 juni 1995. De Verenigde Staten tekende dit verdrag eveneens in 1993 en ratificeerde het pas in 1997. Israël is geen partij bij dit verdrag.
Voor geen van de betrokken staten gold het verdrag ten tijde van de vliegramp.

Convention on the prohibition or restriction on the use of certain conventional weapons which may be deemed to be excessively injurous or to have discriminate effects (1981).

Dit verdrag heeft slechts betrekking op het gebruik van wapens en niet op het vervoer ervan.

6.5.4 Kernenergiewet van 1963