Onmacht en kippendrift

Iedere nieuwe generatie politici zegt het: de Tweede Kamer moet meer werk maken van haar controletaken, meer eigen onderzoek doen. Maar waarom verloopt dat zo moeizaam en zo langzaam? Acht fractievoorzitters en de Kamervoorzitter in een 'kritisch zelfonderzoek'.

Gijsbert van Es Kees van der Malen

Regering, vrees de volksvertegenwoordiging! De Tweede Kamer neemt de komende twee weken de minister-president en de minister van Financiën in gijzeling. In een meerdaags debat met de fractieleiders moet het kabinet Kok-II zich verantwoorden voor de beleidsdaden in 1999. Nooit eerder gebeurde dat zo gedegen. Departementale jaarverslagen en rapporten van de Algemene Rekenkamer zijn er extra voor opgetuigd.

Uit de stapel verslagen en rapporten, verschenen op 17 mei ('Derde Woensdag'), doemt een beeld op dat tegelijkertijd geruststellend en verontrustend is. Het goede nieuws is dat de departementen zulke fantastische boekhouders hebben. Van 99 100 procent van de rijksuitgaven en -ontvangsten zijn de bonnetjes keurig terug te vinden, zo heeft de Algemene Rekenkamer nageplozen. Het slechte nieuws betreft de effectiviteit van de uitgegeven miljarden. Is het geld daadwerkelijk verzilverd tot meer plaatsen voor kinderopvang, kortere files of minder mest? Op talloze vragen moeten bewindslieden het antwoord schuldig blijven.

De regeringsmacht wordt steviger gecontroleerd. Maar hoe is het gesteld met de tegenmacht in de Tweede Kamer? Mag Nederland zichzelf gelukkig prijzen met een parlement dat slagvaardig en vastberaden tegenspel biedt aan de regering? Ja, voor wie de parlementen van België, Rusland of de Fiji-eilanden in de vergelijking betrekt. Maar nee, voor wie afgaat op de ervaringen van de fractievoorzitters in de Tweede Kamer.

Zonder uitzondering zijn de fractieleiders kritisch tot zeer kritisch over de dagelijkse gang van zaken in hun eigen 'huis'. Deels is die ontevredenheid voorspelbaar. Oppositie- fracties klagen altijd dat ze oplopen tegen de muur van coalitiefracties. Maar even zo goed klinkt ongemak over een chronisch gebrek aan 'zelfreinigend vermogen'.

De onvrede is niet van vandaag of gisteren. Steeds weer doemt diezelfde vraag op wanneer de positie van het parlement ter sprake komt: 'Tweede Kamer, lam of leeuw?' - naar het gelijknamige boek van oud- Kamervoorzitter Vondeling uit 1976. Zijn opvolgers, Dolman en Deetman, hebben beiden stevige rapporten nagelaten vol goede bedoelingen over vitalisering van de volksvertegenwoordiging. Iedere nieuwe generatie politici bewijst lippendienst aan de noodzaak de Kamer meer interne slagkracht te geven. Maar onmacht en ambitie hebben elkaar steeds in een verlammende greep gehouden. Het is vaak praten op zondag en doen op maandag.

Ook twee jaar geleden, in de zomermaanden waarin Paars-II werd geformeerd, sprak menig fractieleider de vertrouwde ferme taal over de nieuwgekozen Kamer die nu ook de eigen werkwijze eens drastisch zou moderniseren. D66-leider Thom de Graaf stuurde een brief naar de Kamervoorzitter op de dag waarop Kok-II zijn regeringsverklaring aflegde (25 augustus '98). De Graaf deed een reeks voorstellen over versterking van het parlementaire onderzoek en het kritisch bevragen van de regering. Hij verzocht "deze voorstellen op korte termijn in behandeling te nemen". De Graaf nu, bijna twee jaar later: "Er is nog veel te weinig resultaat geboekt. Het blijft steken in het inventariseren van ideeën en verlangens."

Er móet iets gebeuren. Maar wat? En hoe? De fractieleiders verschillen daarover van mening, zoals te verwachten valt met een gekozen volksvertegenwoordiging. Maar allen worstelen met dezelfde kwaal. Noem het: politiek-traumatische info-stress. Enerzijds wordt de Kamer verpletterd door massa's papier: van departementen, van belangengroepen, van burgers. Anderzijds heerst in vrijwel alle fracties de permanente aandrang om nóg meer schriftelijke vragen aan de regering te stellen, nóg meer brieven van bewindslieden te vragen, nóg meer 'voortgezet algemeen overleg' te verlangen, nóg meer moties in te dienen, nóg meer interrupties te plaatsen in debatten.

Machtsverlies

Wie zoekt naar een breder kader om de problemen van de Kamer op hun plek te zetten, kan terecht bij CDA-leider Jaap de Hoop Scheffer. "We moeten hier goed onderscheiden: macht tegenover gezag en structuur tegenover cultuur", doceert hij. De macht van de Tweede Kamer wordt kleiner en kleiner. Internationale instellingen, de Europese Unie voorop, nemen steeds meer nationale bevoegdheden over. Gemeenten en provincies hebben meer te zeggen gekregen. Global en local - daar ligt de toekomst.

Machtsverlies valt niet te stuiten, maar gezagsverlies wel, stelt De Hoop Scheffer: "Op ons gezag kunnen we zelf invloed uitoefenen. Kamerleden moeten eens ophouden met die weg-met-ons-mentaliteit. Dat boek van Marjet van Zuijlen (inmiddels vertrekkend PvdA-fractielid, red.), met zo'n klaagzang over 'politiek deformeert mensen': dat is zeer schadelijk voor het gezag van het parlement. Dan moet je niet verbaasd zijn dat burgers zich van de politiek afkeren."

Meer fractieleiders maken zich zorgen over het gezag van 'de politiek' in de samenleving. GroenLinks-leider Paul Rosenmöller verwijst naar de Nacht van Wiegel: "Het kabinet valt en wordt weer gelijmd. Ik heb er part noch deel aan gehad, maar ik krijg het wel voor de voeten geworpen: hebben jullie daar in Den Haag niks beters te doen?" Of neem de kwestie-Peper: "Zo'n geur van gesjoemel en Kok en Melkert die dat zo'n beetje proberen down te spelen. Ook dat maakt het aanzien van de politiek er niet beter op."

Gezag zou te herstellen zijn met een andere wijze van politiek bedrijven. Maar hier knelt de spanning tussen cultuur en structuur. SGP-fractieleider Bas van der Vlies: "Structuur veranderen is niet moeilijk. Het reglement van de orde van de Kamer valt met een eenvoudige Kamermeerderheid te wijzigen. Maar een cultuurverandering bereik je daarmee niet."

Een gesprek met de fractieleiders over de cultuur in de Kamer is als een archeologische opgraving naar goed geconserveerde argumenten. Veel is al vaak beweerd, maar tegelijkertijd kan het niet vaak genoeg worden gezegd. GPV-voorman Gert Schutte (ook RPF) wijst op de gelatenheid waarmee de verstikkende werking van regeerakkoorden wordt geaccepteerd: "Vrij algemeen klinkt de roep om versterking van het dualisme tussen Kamer en regering, maar in de praktijk zitten we toch iedere vier jaar weer met een regeerakkoord dat de zeggenschap van het parlement drastisch beperkt." Volgens SP-leider Jan Marijnissen heerst er in de Kamer een schrijnend tekort aan 'authentieke mensen': "Veel Kamerleden hebben te weinig maatschappelijke en politieke ervaring. Dat maakt hun horizon beperkt." SGP'er Van der Vlies vindt de heersende politieke cultuur te rationeel: "Het is die sfeer van 'wij beheersen alles', waarin de burger zichzelf niet meer herkent. We missen in de Kamer de emotie van de bron waaruit we spreken. " Volgens De Hoop Scheffer is het de hoogste tijd om de 'detaillistische politieke cultuur' te doorbreken: "Juist in een steeds fragmentarischer netwerksamenleving moet ergens de integrale afweging worden gemaakt. De Kamer moet veel meer de grote thema's bij de kop nemen."

Detailzucht zit ingebakken in de wijze waarop de Kamer is georganiseerd. De departementale indeling aan regeringszijde is in de Kamer keurig gekopieerd: tegenover ieder ministerie staat een Kamercommissie. Het is een papieren logica, die het parlementaire werk zeer verkokerd maakt. Daarbij komt dat vooral in grotere fracties een chronische kippendrift heerst om 'portefeuilles' af te schermen van inhalige fractiegenoten. Noem een willekeurig vraagstuk van formaat (vergrijzing, integratie minderheden, toezicht op gevaarlijke stoffen zoals vuurwerk) en de 'dossiers' zijn verdeeld over zes ministeries, evenzoveel Kamercommissies en dubbel zoveel fractiewoordvoerders. Waarbij mag worden opgeteld dat méér en 'snellere' media aan het Binnenhof krachtig bijdragen aan het uitvergroten van details en aanblazen van incidenten.

Gezag

V VD-leider Hans Dijkstal verklaart de interne onvrede over het functioneren van de Kamer uit de overgangsfase waarin het parlement zou verkeren. Het zwaartepunt in de tweeledige taak van de Kamer heeft zich verplaatst: van medewetgever naar controleur van de regering. Zelden nog klinkt het ideologisch beladen debat over sociaal-economische en 'ethische' wetgeving, die het werk van de Kamer tot ver in de jaren zeventig heeft gedomineerd. De afgelopen decennia is de aandacht langzaamaan verschoven naar de uitvoering van beleid. Dijkstal: "Hier ligt de kern van het probleem. De Kamer opereert wezenlijk anders dan een kwart eeuw geleden, maar nog steeds hebben we de juiste methoden en technieken niet gevonden om onze ambities als controleur van de regering waar te maken."

De controletaak schuurt en schrijnt voortdurend in de Kamer. Het bleek bij de aanloop tot het werk van de commissie-Bakker, die deze week haar serie hoorzittingen afsloot over de Nederlandse deelname aan VN- operaties. Parlementair onderzoek? Parlementaire enquête? En wanneer, en hoe lang, en door wie, en met welke onderzoeksopdracht? De Kamer steggelde er lang over. De voorbereiding van de parlementaire enquête Vliegramp Bijlmermeer verliep vergelijkbaar chaotisch. De uitkomst is bekend: vrijwel alle hoofdrolspelers zien er met een kater op terug. Zo ook heeft de Kamer nog lang de juiste vorm niet gevonden om voortaan de regering scherper te controleren in de weken na de 'Derde Woensdag in mei'.

De fractieleiders praten eensgezind over de noodzaak het controlerende werk van de Kamer te versterken door meer eigen onderzoek te (laten) doen. Sterk verdeeld zijn ze daarentegen over de mate waarin te saneren valt in de meer traditionele 'wapenuitrusting' van de Kamer: de moties, de schriftelijke vragen, de interrupties.

De Graaf zou het liefst zien dat er een onderzoek komt naar de ervaringen die zijn opgedaan met parlementaire onderzoeken en enquêtes in de afgelopen twintig jaar: "Er zijn tal van vragen te stellen: over het wel of niet onder ede verhoren, over de status van voorgesprekken, over de ondersteuning van onderzoekscommissies, over de rol van de media. Op al die vragen moeten nu eens stelselmatig antwoorden worden gezocht."

De meeste fractievoorzitters willen dat de Kamer vaker commissies instelt om te studeren op afzonderlijke thema's. Rosenmöller: "Dat zou vooral nuttig zijn bij stagnerend beleid: WAO, integratie van minderheden - dat soort onderwerpen." Melkert en Dijkstal zouden het liefst zien dat de rol van Vaste Kamercommissies hiervoor wordt versterkt. Dijkstal: "We moeten vooral veel normaler gaan doen over onderzoek van de Kamer. Je zou dat kunnen bereiken door meer de regie te geven aan Kamercommissies en vooral aan de voorzitters en vice- voorzitters daarvan. We moeten proberen die ketelmuziek weg te nemen die nu vaak rondom onderzoekscommissies klinkt."

Nagedacht wordt over de oprichting van een zogenoemd Verificatiebureau voor de Kamer - een idee dat groot enthousiasme ontmoet bij de fractieleiders. De Hoop Scheffer licht toe: "De Kamer loopt regelmatig vast in bergen informatie uit verschillende bronnen, met vaak tegenstrijdige conclusies. Over de Betuwelijn bijvoorbeeld, of Schiphol, of het mestprobleem. Een vaste groep onderzoekers van de Kamer zou orde kunnen scheppen in die chaos. Of ze zouden kunnen helpen bij het opstellen van onderzoeksvragen voor bijvoorbeeld de Rekenkamer, het CPB of het SCP."

Vragenuurtje

Afgezien van de algemeen gedragen wens voor meer eigen onderzoek hebben de fractieleiders ook afzonderlijk hun verlangens. Rosenmöller bepleit een tweede moment in de week voor het stellen van mondelinge vragen aan bewindslieden: "Nu wordt alles in dat ene uurtje op dinsdag gepropt. Ik zou zeggen: minder onderwerpen per keer, maar dan wel iets vaker, plus de mogelijkheid om wat steviger door te vragen."

De Graaf wil een 'vragenuurtje' voor de premier: "Wij hebben in ons bestel een merkwaardige omgang met de premier. Enerzijds groeit zijn rol: in de ministerraad, internationaal gezien, in de media. Anderzijds is de cultuur er op gericht de premier zoveel mogelijk buiten het parlement te houden, om zogenaamd de vakministers niet voor de voeten te lopen. Maar op vrijdag mag hij wel op televie het hele regeringsbeleid toelichten. Waarom doet hij dat zo zelden in de Kamer? Dat rijmt niet met elkaar."

Marijnissen wil afrekenen met "die idiote regel" dat de Kamer alleen mag debatteren in aanwezigheid van de regering op basis van een 'stuk' van de regering: "Neem die discussie van D66 over modernisering van de monarchie. Ik zou zeggen: De Graaf, kom zelf met een nota, dan praat de Kamer er volgende week over. Maar nee, we gaan zitten wachten op de regering die half september nog eens met iets komt. De maatschappelijke discussie is tegen die tijd allang voorbij."

En dan hun eigen rol. Diverse fractieleiders pleiten ervoor dat zij vaker zelf het debat aangaan met een kabinetsdelegatie, onder wie eventueel ook de premier. Recentelijk is dat gebeurd in debatten over de integratie van minderheden en de Kosovo-evaluatie van het kabinet. PvdA-fractieleider Ad Melkert ziet hiervan het nut, maar hij plaatst ook een kanttekening: "Grote debatten worden vaak kapot geïnterrumpeerd. Er valt nauwelijks een goed betoog op te bouwen. Ik zou afspraken willen maken over zelfbeperking voor interrupties in eerste termijn. Eerst goeie verhalen neerzetten. Daarna kan het debat mij niet scherp genoeg zijn."

Hoog op de irritatieladder van de meeste fractieleiders scoort de nauwelijks te beheersen stroom moties die wordt ingediend vóór of tégen het regeringsbeleid. Het indienen van massa's moties blijft een moeilijk te behandelen vorm van politieke verslaving. Schutte: "Een motie hoort een pressiemiddel te zijn, waarin de Kamer een uitspraak doet over iets dat de regering heeft geweigerd. Naarmate je dit middel meer gebruikt, laat de regering zich daaraan minder gelegen liggen. We zouden een gedragscode moeten opstellen voor het indienen van moties, zodat Kamerleden zelf kunnen toetsen of daarvoor het moment al is aangebroken."

Even hardnekkig als de motie-hausse is de massa schriftelijke Kamervragen. De Graaf: "Die vragen hebben vrijwel geen nut. Als voormalig ambtenaar weet ik hoe daarmee op departementen wordt omgesprongen. Er zijn ambtenaren die er een sport van maken zo weinig mogelijk in antwoorden te zetten. Dan krijg je de bekende KIR- antwoorden: 'met een kluitje in het riet'. Er hoeven ook minder schriftelijke vragen te worden gesteld als de departementen minder krampachtig doen over directe informatieverstrekking aan Kamerleden. Met één telefoontje naar een ambtenaar weet je vaak al genoeg, maar dat is tegen de heersende code. Ik vind dat ouderwets en inefficiënt."

Wantrouwen

De lijst met voorstellen voor parlementaire zelfbeperking is langer te maken. Maar de oppositiepartijen trekken hier een duidelijke grens. Rosenmöller: "Als we verzeild raken in een sfeer van 'minder moties, minder vragen, minder spreektijd, minder interrupties', dan ben ik gauw uitgepraat. Coalitiefracties zitten dichtbij de informatiebronnen, met hun Torentjesoverleg, hun bewindsliedenoverleg, hun informele contacten via de eigen bewindslieden. Oppositiefracties hebben andere instrumenten nodig om hun informatie te verzamelen en posities te markeren." Nog wantrouwender is SP-leider Marijnissen: "Deze coalitie houdt geen rekening met de Tweede Kamer, niet met de Eerste Kamer, maar met de achterkamer. Het aanvragen van een spoeddebat wordt steeds moeilijker gemaakt door het in de procedure te smoren. En nu beginnen ze kennelijk ook al te knagen aan moties, vragen en interrupties."

Voorstellen voor vernieuwing zouden moeten komen van de Commissie voor de Werkwijze, die adviseert aan het Presidium, de dagelijkse leiding van de Kamer. Het is een Kamercommissie die laag in de parlementaire pikorde staat. Trouwe leden telt de commissie nauwelijks. Diverse parlementariërs slaan met regelmaat de tweewekelijkse vergadering over, of er komt een plaatsvervangend lid opdagen met wie een lopende discussie weer van voren moet beginnen. Tot grootse daden is de huidige commissie, nu halverwege de zittingstermijn van vier jaar, nog niet gekomen. Nieuw is dat Nederlandse Europarlementariërs een keer het woord hebben mogen voeren in een Tweede-Kamerdebat. Sinds enkele weken mogen vragenstellers in het wekelijkse vragenuurtje de bewindslieden rechtstreeks interrumperen. Binnenkort moet een nieuwe regel van kracht worden waarbij moties slechts twee maanden mogen worden 'aangehouden', waarna ze automatisch vervallen. Het is een poging tot kappen in het oerwoud van moties.

Afgelopen maart, op een zevendaagse reis door Zuid-Afrika van de Kamervoorzitter met vijf fractieleiders, is de interne orde in de Kamer enkele malen onderwerp geweest van gesprekken deux. Enig gevoel voor urgentie van de problemen is daar wel gegroeid. De fractievoorzitters hebben afgesproken dat ze zich intensiever gaan bemoeien met het opschudden van de Kamer. Melkert pleit ervoor een Seniorenconvent van fractieleiders te vormen, dat enkele malen per jaar bijeenkomt "om de lijnen uit te zetten", die de Commissie voor de Werkwijze verder kan uitwerken. Dijkstal, De Graaf en De Hoop Scheffer steunen dit voorstel. Maar ook hier laat zowel Rosenmöller als Marijnissen een krachtig tegengeluid horen. Rosenmöller: "We hebben al een Presidium en een Commissie voor de Werkwijze. Ik vind het zo'n typisch Nederlandse oplossing om daar dan weer een derde club naast te zetten. Fractievoorzitters moeten dit werk kunnen delegeren. Ik zit niet te wachten op nog een vergadercircuit erbij."

Tweede-Kamervoorzitter Jeltje van Nieuwenhoven neemt glimlachend kennis van alle suggesties en opvattingen van de fractieleiders. "Ik ben blij met elk idee en iedere vorm van betrokkenheid, hoor", zegt ze met de haar kenmerkende ironie. "Maar vraag eens aan mijn secretaresse hoeveel moeite het kost om één afspraak te maken met alle fractievoorzitters tegelijk. En dan nog: waartoe leidt zo'n overleg? Als de fractievoorzitters vernieuwing willen, moeten ze vooral ook missiewerk verrichten in hun eigen fracties. Ik heb al zo vaak gelezen dat fractieleiders in interviews zeggen: weg met al die moties! En vervolgens zie ik leden van diezelfde fracties weer de ene na de andere motie indienen waarvan het nut mij niet altijd direct duidelijk is."

Voorlezen

Van Nieuwenhoven is bevreesd voor "te hoge verwachtingen" van organisatorische ingrepen: "Dat de vernieuwing zo traag verloopt, illustreert hoe ingewikkeld de verhoudingen in de Kamer liggen en hoe nauw de procedures luisteren. De Kamer laat zich niet als een bedrijf reorganiseren. Je hebt te maken met honderdvijftig Kamerleden van wie de meesten zeer individualistisch zijn ingesteld. En ze hebben gelijk. Ze gebruiken alle middelen om meerderheden voor hun voorstellen te halen. Ze laten zich niet eenvoudig in nieuwe procedureregeltjes dwingen."

De Kamervoorzitter noemt diverse mogelijkheden om het werk van de Kamer te verbeteren zonder dat daarvoor het reglement van orde hoeft te worden aangepast: "Debatten zijn te veel 'voorlezen uit eigen werk'. Er worden te weinig argumenten uitgewisseld en te veel standpunten verkondigd. En vaak hoor je dan ook nog diverse keren dezelfde standpunten."

De kunst van het puntig ondervragen is veel Kamerleden niet gegeven. Van Nieuwenhoven: "Regelmatig zie ik interrupties verzanden in een analyse van het probleem, een overzicht van drie mogelijke oplossingen, plus een reeks antwoorden op nog niet gestelde vragen. Soms wil ik dan weten of er toevallig ook nog een vraag volgt, want dan zie ik een minister wanhopig nadenken over een zinnige reactie op zo'n exposé."

Valt er in de werkwijze van de Kamer dan geen enkele zichtbare verandering aan te brengen? Dreigt het gezag verder af te brokkelen doordat de structuur muurvast ligt en de cultuur weinig ruimte laat voor vernieuwing? Van Nieuwenhoven wil dit beeld geenszins bevestigen: "Ik constateer ook dat er de laatste tijd een gevoel van urgentie is gegroeid, ja. Zo langzamerhand moeten er wat knopen worden doorgehakt. De oogsttijd is aangebroken. Maar verwacht niet dat het aanzien van het parlement direct verbetert als je alleen de procedures aanpast."

Een compleet overzicht van voorstellen van de fractieleiders is te lezen op de documentenpagina van de Haagse site.