De
Nederlandse Mededingingsautoriteit is aan het werk; Een autoriteit die
bijt
Door Karel Berkhout
Op 1 januari is de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) haar werk begonnen. De eerste klachten
tegen oneerlijke concurrentie zijn al aanhangig gemaakt. Maar de
autoriteit zal ook op eigen initiatief zaken onderzoeken. Welke
problemen zijn daarbij te verwachten? Hoe zal de nieuwe instelling het
best haar gezag bij het grote publiek kunnen vestigen?
Twee halen, een betalen. ,,Als de artikelen van de voordeelactie zijn
uitverkocht, meldt dit dan bij de bedrijfsleider.'' De Nederlandse
supermarkten hebben meer goedkope artikelen in de schappen dan ooit
tevoren en doen zelfs enkele, ooit onaantastbare A-merken in de
aanbieding. De prijsacties zijn het meest zichtbare gevolg van het bijna
een maand oude verbod op prijsafspraken.
,,Na de dure decembermaand spelen winkeliers in januari traditioneel in
op de behoefte van de consument om het even rustig aan te doen met de
uitgaven. Ik heb de indruk dat de acties dit jaar zeer scherp zijn,
scherper dan de voorgaande jaren. Vier halen, twee betalen; tweede
artikel gratis; 1-2-3-actie en wat nog meer. Albert Heijn had vorig jaar
al acties, maar dit jaar zijn ook anderen zoals Edah en Plusmarkt
daarmee gekomen'', zegt directeur M. Roos van het Centraal Bureau
Levensmiddelenhandel (CBL).
De nieuwe Wet Economische Mededinging, die moet zorgen voor eerlijke
concurrentieverhoudingen en een optimale vrije markt, is op 1 januari
van dit jaar van kracht geworden. Afspraken tussen concurrenten
(horizontaal) en tussen afnemers en leveranciers (verticaal) zijn
voortaan taboe, net als misbruik van economische machtsposities en
concurrentiebelemmerende fusies. De Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) is daarvoor de nieuwe toezichthouder.
Met de nieuwe wet is ook een einde gekomen aan de aloude bodemprijs, de
minimumprijs die bijvoorbeeld bierbrouwers de winkelier oplegden voor
het kratje pils. ,,Voor het eerst verschijnen nu ook merkartikelen in de
aanbieding, zoals Unox-soepen en Nutricia-producten. De vraag is nu of
merkartikelen over de hele linie in de toekomst structureel goedkoper
worden. Als dat gebeurt kan de winkelier trachten de lagere verkoopprijs
te verhalen op de fabrikant. Als dat niet lukt, wordt de verkoop van
merkartikelen minder aantrekkelijk en gaat de handel zich waarschijnlijk
meer richten op de huismerken, waar toch al meer aan wordt verdiend'',
licht Roos van het CBL toe.
De werkgeversorganisatie VNO-NCW, waarbij veel fabrikanten zijn
aangesloten, verwacht dat het zo'n vaart niet zal lopen. ,,Het door
sommigen voorspelde consumentenparadijs is er niet gekomen; zo groot
zijn de prijsverschuivingen nu ook weer niet'', vindt medewerker L.
Doorn: ,,De zware kartels, waarbij fabrikanten een markt onderling
verdelen, waren al eerder verboden. Nu worden meer de puntjes op de i
gezet.''
Nederland kent van oudsher honderden kartels, die zelfs waren
ingeschreven in het kartelregister van het ministerie van Economische
Zaken. Het gaat daarbij om branche-afspraken waarvan de Organisatie voor
Economische Ontwikkeling en Samenwerking (OESO) enkele jaren geleden
vaststelde dat ze in de meeste andere landen verboden zouden zijn. De
oude mededingingswet gaf echter de ruimte voor kartels die als
maatschappelijk nuttig werden beschouwd.
,,De oude wet had wel degelijk gebruikt kunnen worden om kartels
generiek te verbieden'', vertelt oud-minister J. Zijlstra (Economische
Zaken), die deze wet in 1958 door het parlement sleepte: ,,Dat had ik
ook gehoopt, maar de politiek wilde daar niet aan. Ik had gedacht langs
wegen van geleidelijkheid tot een doorbraak te kunnen komen, maar de
weerstand in de volksvertegenwoordiging was te groot.''
Ondernemingen die vinden dat hun kartels nog steeds nuttig zijn,
kunnen daarvoor tot 1 april een ontheffing vragen bij de NMa. Het gaat
dan bijvoorbeeld om exclusieve afnamecontracten,
franchise-overeenkomsten, technologie-licenties en inkoopcombinaties,
die in het ene geval wel de concurrentie op een ontoelaatbare manier
beperken en in het andere geval niet. ,,Er zijn duizenden vormen van
algemene voorwaarden, die getoetst moeten worden'', weet Doorn. De NMa
kan onder voorwaarden een ontheffing verlenen voor dergelijke afspraken,
bijvoorbeeld als de gezamenlijke marktaandelen van de aanvragers klein
zijn.
De vereniging Fleurop Interflora Nederland heeft in 1995 een voorlopige
ontheffing gekregen, toen nog van het ministerie van Economische Zaken.
Wie in Haarlem bij een bloemist een boeket besteld voor bezorging in
Groningen, betaalt net zoveel bezorgkosten als voor een bestelling in
Maastricht. ,,Zonder deze vaste prijs kan deze club het wereldwijde
bezorgsysteem niet handhaven'', denkt secretaris W. Korver van Fleurop:
,,Het is de vraag of de klant erbij is gebaat als de ene bloemist 5
gulden rekent voor bezorging en de andere 6 gulden.'' Die vraag zal de
NMa binnenkort moeten beantwoorden, want in juli van dit jaar loopt de
voorlopige ontheffing voor Fleurop af.
Bij de NMa loopt het nog niet storm met ontheffingsaanvragen; de bulk
wordt in de loop van maart verwacht. De NMa kan een (tijdelijke)
ontheffing geven voor voor bijvoorbeeld een jonge, innovatieve
bedrijfstak of op grond van sociale of culturele belangen. De NMa heeft
18 maanden om te beslissen over de vrijstellingen, maar directeur A.
Kist weet niet helemaal zeker of dat gaat lukken. Een snelle afhandeling
is voor de ondernemingen van groot belang, beseft de NMa.
Belangrijk is ook dat de NMa, onderdeel van het ministerie van
Economische Zaken, niet te formalistisch oordeelt, vindt prof. H. de
Jong, mededingings- en fusie-expert. ,,EZ leek aanvankelijk roomser dan
de paus te willen zijn'', vindt De Jong. Als voorbeeld noemt hij de
kleinere supermarkten, die afspraken hebben gemaakt over de gezamenlijke
inkoop en de verkoopprijzen van producten, zoals de Spar. Dit 'kartel'
voldeed niet aan de formele ontheffingscriteria, met als gevolg dat EZ
de afspraken wilde verbieden.
,,Een belangrijke maatstaf voor een verbod is echter wel, dat de
afspraken de concurrentie beperken. Daarvan was geen sprake, omdat 85
procent van de detailhandel niet onder de afspraken viel. Na de
aanvankelijke neiging de zaak te verbieden, heeft EZ dat ook ingezien'',
zegt De Jong: ,,In Europees verband worden sommige branche-afspraken ook
toegestaan. Sommige scheepswerven hebben ontheffing gekregen voor
afspraken over de onderhoudsprijzen, omdat hun gezamenlijke marktaandeel
maar 5, 6 procent is.''
Terwijl een speciale afdeling van de NMa zich bezighoudt met de
ontheffingen, gaan anderen van de ongeveer 70 medewerkers optreden als
'kartelpolitie'. Branches die worden verdacht van mogelijke
kartelafspraken zal de NMa aan een onderzoek onderwerpen. Een
belangrijke bron van informatie daarbij zijn klachten van mensen of
bedrijven die denken dat zij worden benadeeld door kartelafspraken van
anderen.
Onlangs werd bekend dat een uitgever een klacht heeft ingediend over
misbruik van economische machtspositie door de branche-vereniging Groep
Educatieve Uitgevers (GEU). Volgens de klagende uitgever is er sprake
van gedwongen winkelnering, omdat hij zijn studieboeken niet mag
presenteren op de voorlichtingsdagen van de scholen. Het is de eerste
klacht bij de NMa die in de openbaarheid is gekomen. De NMa zal ook
kijken naar een klacht die De Telegraaf heeft ingediend tegen de NOS en
HMG over de programmagegevens.
De NMa kan ook zelfstandig besluiten tot onderzoek. Directeur Kist heeft
eerder al aangegeven te kijken naar sectoren die ,,niet eerder aan
marktwerking hebben blootgestaan'', zoals nutsbedrijven. Tot verbazing
van J. Potters, docent micro-economie aan de Katholieke Universiteit
Brabant: ,,De nutsbedrijven zou ik effe met rust laten. Als ergens het
marktfalen zichtbaar is geworden, dan is het wel bij onder meer het
openbaar vervoer. Ik geloof ook niet dat dit veel Nederlanders
aanspreekt en daar veel eer te behalen valt.''
Juist de beoordeling door de buitenwacht weegt zwaar voor de NMa. Kist
wil de bondgenoot van de consument worden en gezag verwerven bij publiek
en bedrijfsleven met degelijke beslissingen. Deskundigen zijn het erover
eens dat de NMa daarvoor enkele aansprekende zaken nodig heeft, maar dat
die niet zo eenvoudig te vinden zullen zijn.
,,Er wordt wel eens gezegd over een voetbalwedstrijd, dat de
scheidsrechter zijn werk goed heeft gedaan als je hem niet hebt gezien.
Om een voorbeeld te stellen en de rol van 'bondgenoot van de consument'
waar te maken zal de NMa zich wel moeten laten zien. Maar als de NMa de
grote trom gaat roeren over beslissingen, jaagt de toezichthouder het
bedrijfsleven tegen zich in het harnas. Dat vergt evenwichtskunst. De
NMa heeft de handicap dat de prestaties moeilijk meetbaar zijn. De
president van De Nederlandsche Bank (DNB) heeft de harde gulden; de NMa
heeft zoiets niet'', meent Potters.
Een goede casus is volgens Potters de productie van de compact discs,
die in Nederland al gauw veertig gulden kosten. ,,Omdat de prijzen in de
meeste landen een stuk lager liggen, heersen over de cd-branche sterke
vermoedens van kartelvorming. Als de NMa erin slaagt om de prijs van de
cd in de winkel omlaag te krijgen tot pakweg 30 gulden, dan weet de
klant in één keer wat er in Nederland is veranderd.''
De politiek kan invloed uitoefenen op de beslissingen van de NMa over
kartels en ontheffingen, hoewel Kist al heeft aangegeven dit niet te
verwachten. De econoom Potters vermoedt echter dat vooral bij de
fusiecontrole die invloed wel zal worden aangewend. Als eerste
toezichthouder in de Nederlandse historie mag de NMa zich buigen over
fusies en overnames, met uitzondering van concentraties die zo groot
zijn dat ze onder 'Brussel' vallen: ,,De wet is gesteld in vrij algemene
termen en laat de NMa veel vrijheid voor de precieze invulling.''
Collega-econoom De Jong verwacht om dezelfde reden meer vuurwerk van de
fusiecontrole dan van het toezicht op kartels. De waarde van de fusies
in Europa is vorig jaar met 73 procent gestegen tot het astronomische
bedrag van bijna 300 miljard gulden, zo werd vorige week bekend. ,,Om de
nationale belangen te beschermen bestaat in de politiek de neiging om
Nederlandse bedrijven toe te staan samen te gaan. De kans bestaat dat
zeer dominante posities op de Nederlandse thuismarkt worden toegestaan
om de fusiepartners sterker te laten staan tegenover de buitenlandse
concurrentie'', vermoedt De Jong.
Begin jaren negentig werd de enorme concentratie in de financiële
sector toegestaan. ABN en Amro mochten versmelten tot een global player,
NMB nam de Postbank over om zich vervolgens te laten opslokken door
Nationale Nederlanden, thans ING.
Het gevolg is dat drie grootbanken ruim driekwart van de markt in handen
hebben en zeer dominant zijn op de Amsterdamse effectenbeurs. ,,Met de
banken hebben we heel wat hommeles gehad met onderlinge afspraken over
valutadagen'', herinnert De Jong zich. De NMa mag zich overigens de
komende drie jaar niet bemoeien met de financiële sector, dat doet
voorlopig De Nederlandsch Bank nog.
De elektriciteitsbedrijven vormen volgens De Jong een voorbeeld van een
sector, waarmee de NMa vermoedelijk wèl wat te stellen krijgt.
,,De angst bestaat dat de Nederlandse energiebedrijven in handen zullen
vallen van grote buitenlandse ondernemingen. De liberalisering is hier
voorlopig uitgesteld'', weet De Jong: ,,Een ander voorbeeld is de
loterijwereld, waar een grote fusie ophanden is. Ook daar bestaat de
vrees dat de steenrijke Duitse en Spaanse loterijen zullen toeslaan.
Maar als de fusie doorgaat, krijgt de nieuwe combinatie zo'n driekwart
van de markt in handen.''
De Staatsloterij, de grootste loterij van Nederland, praat met de
Algemene Loterij Nederland (Bankgiroloterij) en SNS (Lotto) over
samengaan. De woordvoerder van de Staatsloterij erkent dat ,,de
bundeling met het oog op de buitenlandse conncurrentie'' een belangrijk
motief is, naast de kostenbesparing die kan worden bereikt door het
gezamenlijke gebruik van één computernetwerk.
De Jong vreest dat de greep van de overheid op deze markt te groot
wordt: ,,Niet alleen is de staat al grootaandeelhouder in de
Staatsloterij, maar het rijk is ook de verstrekker van
loterijvergunningen.''
De Nationale Postcode Loterij, die vorige week de Sponsorloterij
overnam, heeft dan ook ernstige bezwaren tegen de fusie en vecht die op
alle mogelijke manieren aan. De NMa buigt zich nog niet over de
concentratie, omdat die nog niet is aangemeld. De loterijfusie had
eigenlijk voor 1 januari van dit jaar moeten zijn afgerond, maar de
besprekingen zijn vertraagd. De aanmelding kan pas geschieden als er een
contract is getekend.
In hoeverre de NMa zich onafhankelijk van de politiek zal buigen over de
fusies, de kartels en de ontheffingen is een van de interessantste
vragen voor de komende jaren. Oud-minister Zijlstra is tamelijk
optimistisch: ,,Niet alleen biedt deze wet voldoende aanknopingspunten
om een werkelijk goed mededingingsbeleid te voeren, ook het klimaat is
veel gezonder dan in mijn tijd. Ik verwacht dat de NMa niet alleen blaft
maar ook bijt. In mijn tijd was er een generatie aan de macht bij wie de
kartels in de genen zaten; die waren nog vol van het gedachtengoed van
voor de oorlog. De mensen hebben nu een heel andere mentaliteit. Ik
verwacht alleen een terugslag als het een aantal jaren achtereen slecht
gaat met de economie. Dan kunnen aloude kartelreflexen weer de kop
opsteken.''